一个无法凝聚集体意志却又大权在握的代议机构，议长下台透露的恐怕已是民主崩坏的警讯。

研究国会政治的学者公认，美国国会所拥有的权势为全球国会的翘楚。理由不难理解，因为殖民地人民当初主张独立，便因受不了英王的专断，一旦有权制定自己的宪法，自然将许多权力授予合议制的国会行使。由于担心国会大权在握，形成集体专制，制宪者于是又将国会拆分成参众两院，透过相互制衡避免滥权。

然而，美国是联邦制国家，各州自主性强，利益更是不同，这样一个合议制机构难免因山头主义或利益交换，造成政策破碎、前后矛盾的弊象。幸好美国在十九世纪出现几位雄才大略的议长，透过政党组织与委员会任命有效压制地方山头，不仅使国会治理成为可能，也保住美国政体完整。但代价是，这些议长因专断独行，被冠上“大哥大”、“沙皇”等称号，凸显国会运作不民主，也让知识分子不以为然。

议长失去领导力　政治氛围多变诡谲

崇尚自由的民意代表当然受不了议长的强势领导，于是彼此串连在1910年发动史上有名的“国会叛变”，利用许多议员复活节返乡时，奇袭修改国会内规，剥夺议长诸多职权。议长自此无法掌控国会，影响所及，让各地议员如脱缰野马，为了选区利益，竞相调高进口关税，刺激他国采取反制措施，最后导致20年代经济大恐慌。二战后，国会自我检讨深知缺乏议长的有效领导，联邦制下的国会根本寸步难行，于是又通过一连串改革方案企图重建议长权威。然而，权力一旦释放，重新聚拢谈何容易？70年代的水门事件让国会改革者醒悟，削弱议长职权已然造就“帝王总统”，国会重掌决策恐已不再可能。

事实上，大环境的改变也使得议长无法继续扮演国会大家长的角色。70年代国会为了遏止选举经费高涨，开始立法限制政党对候选人的补助，这使得候选人转而寻求利益团体成立的“政治行动协会”（类似台湾的选举后援会）金援。竞选经费既然相当比例来自利益团体，当选后，议员便不能不配合利益团体的主张，相对削弱了政党的整合能力。前议长欧尼尔便曾沉痛的表示：“美国国会已无所谓的多数党，今天所有的决策都靠临时凑出的多数。”

政党既然不再可恃，国会决策便更为多变且不可测。上个世纪学者曾说：“国会议员再怎麽不受控，选议长时至少还会尊重政党分际。”但年初的麦卡锡必须历经15次投票才能就任，现在又因同党议员提案而遭罢免，这个政党立场的最后防线显然也告瓦解。

▲ 美国国会众议院3日以216比210票通过罢免议长麦卡锡。（图／路透）

国会权力逐渐下滑　美式民主亮红灯

从历史长河来看，国会决断力与领导力日趋下滑是难以挽回的趋势。但问题是，宪法白纸黑字授予国会的庞大权势，并未因政治生态改变而出现结构性调整。立宪先贤曾构想将大权授予国会两院，可以避免国家急躁与情绪的做出错误的决断；但当国会已证明无法扮演好守门员角色时，国会这些权力反而成了分赃与需索的工具。许多利益团体因此乘虚而入，希望透过国会影响政府决策。目前535位议员的美国国会，登记有案的次级团体竟多达800馀个，许多甚至是利益团体所成立，这使得议员更具独立性。一个无法凝聚集体意志却又大权在握的代议机构，议长下台透露的恐怕已是民主崩坏的警讯。