3天后，美国将迎来一位新总统——特朗普。眼看就职进入倒计时，但是他及其新建班子的言论，多少让世界有点“步步惊心”：从美国会找墨西哥“报销”建隔离墙费用，到要把常驻记者“赶出”白宫，再到近日在南海问题、一个中国政策上的挑衅，这群“新司机”会把美国这辆“豪车”开往何方，全球都瞪大着眼睛。

难道，美国在机制上就没有什么“刹车阀”，让特朗普“梦之队”的“超级冒险”不至于走得太远？

28项主张一半要国会点头

答案是：有的。

具体而言，国会、行政系统内部、司法部门、反对党、利益集团等会构成一张大网，对特朗普的“不靠谱”形成牵制。

先来说说国会。众所周知，美国是三权分立的国家，立法、行政、司法分部门管理。特朗普作为总统，等同于行政这一块的龙头老大，权力自然很大。最激起人们肾上腺素的权力，莫过于总统可以按下发射核弹的红色按钮，这也是为何希拉里在竞选时狠批特朗普，称不能让他掌握核密码的原因。排名第二、第三位的总统权力，分别是“不宣而战”的军事权和赦免权。此外，美国总统还享有签署行政命令的权力。大家都还记得，奥巴马执政期间，由于国会被共和党把持，“跛脚鸭”状态让他最初的许多立法目标难以实现，签署行政令就成为他推行政策的救命稻草。

正因为总统有那么多权力，因此在美国的制度设计中，国会就成为制约总统特权的第一大利器。一些涉及国家重大利益的政策，都必须到国会“过一下堂”，方能放行。更重要的是，国会还把控着“钱袋子”，这意味着如果总统与国会过不去，那么几乎等于与“金援”说Bye Bye。

复旦大学国际问题研究院常务副院长吴心伯对解放日报·上观新闻记者表示，从机制上而言，对特朗普最大的制约因素要数国会。即便在如今共和党一统两院的情况下，共和党内部主流派与“非建制派”在一些问题上也是有分歧的，并非无条件支持特朗普。例如，特朗普想同俄罗斯改善关系，但美国参议院军事委员会主席麦凯恩、众院议长瑞安等均持反对态度。

再比如，特朗普曾建议对中国输美产品征收45%关税，这同样需要国会授权。因为根据美国1974年贸易法案，总统仅可以在美国国际收支平衡表出现严重失衡的情况下，征收最高为15%的关税，时间不能超过150天。再举个军事方面的例子，假设特朗普要加强美军在亚太的部署，他作为三军总司令确实有调派兵力的特权。但当把一定比例的军力部署到亚太后，如果中东等地发生战事，特朗普想继续掏钱追加兵力，这时候就需要国会发挥“钱包的权力”。

特朗普团队的政策主张中，究竟有多少会受到国会的掣肘呢？特朗普去年10月公布“百日新政”计划后，《纽约时报》曾做过一份统计，在28项政策主张中，有一半可能需要或必须经过国会批准，其中包括重新商谈或退出北美自由贸易协定、对迁移海外的公司征税、建移民墙、通过基础设施法案等。这些政策取向有的需要国会拨款才能落地，有的需要修改现行法律方能放行，还有的则由于过于“劲爆”，迄今白宫与两院莫衷一是。

有人会说，那么特朗普能不能把某些本该通过国会点头的事情乔装打扮一番，变成行政命令来签署执行呢？其实，一旦国会认为总统在玩这个把戏而他们不同意的话，国会分分钟钟就可以立一个跟特朗普行政命令作用相反的法律。这样，总统的行政命令要是执行就违法了，法院有权给总统寄传票。当觉得总统行事过分后，国会还有听证、质询甚至弹劾总统的权力。

绕过国会也非高枕无忧

在国会管不着的情况下，特朗普的行政令是不是就高枕无忧了呢？非也。

就拿特朗普放言要把中国列为汇率操纵国来说，它是不需要经过国会批准的。但美国将中国列为汇率操纵国必然与对华贸易政策相挂钩，例如加征关税，这样问题就来了。

首先是行政系统内部的矛盾会给特朗普带来压力。美国问题专家、中国人民大学国际关系学院副院长金灿荣对解放日报·上观新闻记者表示，以“白宫西翼”为代表的“内廷”同由技术型官僚任职、以各部委为代表的“外廷”之间可能出现政策不协调，进而给特朗普造成障碍。

尽管特朗普团队“军阀+财阀”的“双阀”格局维系了内部的团结稳定，“内廷”中新任白宫办公厅主任普里伯斯、总统首席战略专家班农、高级顾问库什纳等都是与特朗普一条心的铁哥们，然而，商务部、财政部等“外廷”班子的司长、处长们则属于技术型官僚，不由特朗普任命。这些数以百万计的公务员们会思忖和计算，特朗普的政令是否会引来中国的报复和WTO的批评，进而影响国家利益，也会提醒特朗普美国或将承受的代价。

吴心伯列举了一个行政系统不协调最终导致总统政策生变的例子。在上世纪90年代，美国政府将所谓“人权问题”同给予中国最惠国待遇相挂钩，当时美国国务院与商务部就出现纷争。代表大公司利益、由它们撑腰的商务部直斥“挂钩”一事是不明智之举，最终最惠国待遇与人权脱钩、美方给予中国永久性正常贸易关系。

视线转向现在。如果商务部、财政部以及美国贸易代表办公室（USTR）三大部门与对华鹰派人物纳瓦罗执掌的白宫国家贸易委员会在工作目标上发生碰撞，那么协调问题也可能困扰特朗普。

就算特朗普排除了技术型官僚们的障碍、抹平了行政部门的政策取向分歧，接下来他仍可能面对利益集团、司法部门以及反对党的诘难。

例如，假设特朗普对中国发动贸易战，美国一些与中国有密切贸易往来的州或行业的利益势必受损，这时它们——波音公司也好，农产品行业也好——可以通过游说国会、诉诸法律、举行示威、发表文章等方式对总统政令提出异议。中国也可通过多边机构等对美国提起诉讼。法院如果受理并做出裁定，将对特朗普的施政划下界线。

反对党也是制衡特朗普的利器。民主党在希拉里竞选失势后，早已窝了一肚子火，再加上共和党人称要对奥巴马医改等政治遗产“进行清算”，民主党已经做出全力反击的姿态。两党争斗加剧的背景下，特朗普施政的任何纰漏都可能被抓住把柄，引来民主党及其把控的媒体喉舌的阻击，这样一来，国会料将上演龙争虎斗的好戏，特朗普受到的党争钳制亦将不小。

“大交易”的试探气球？

在种种机制的制约下，特朗普团队在对华政策上的一些强硬措辞，背后又有何考量？它们的实施空间究竟有多大？

中国社科院美国所助理研究员刁大明对解放日报·上观新闻记者表示，美国国务卿人选蒂勒森发表了涉及南海问题的言论，候任防长马蒂斯表示会维持亚太军事部署，纵观特朗普的安全、经济团队，都不乏对华鹰派人物。他们的言辞说明几个情况：一是在国会听证期间表现自己的专业度，向参院展示强硬态度以获通过。二是他们的观点与特朗普产生差异，使特朗普团队的政策选项呈现多元化和灵活性，颠覆外界对特朗普本人政策取向“脸谱化”的认知。三是在“白宫西翼”主导政策选项的前提下，不排除一部分官员对政策制定的参与度有限，更多扮演执行者角色的可能，所以即使“大嘴”一下也无关痛痒。四是不少强硬立场承袭了特朗普的外交路数，尤其是特朗普的“大交易”思路，即将南海问题等与对华贸易施压挂钩。同时强硬言论也呼应了外界有关“特氏新版亚太再平衡”的认知。《华盛顿邮报》认为，目前有充分理由相信，特朗普政府将不得不在任期的前几个月将注意力投向亚洲。

刁大明预计，特朗普上台后，在反恐、军事力量投入、关税方面具备一定的自由量裁度，在法律体系允许的前提下具备“单干”的权力，但另一些议题，例如把中国列为汇率操纵国、挑战一个中国政策，则需要等待这些政策主张更为清晰具体时，才能判断制约因素。

吴心伯认为，特朗普团队的言论旨在以示强获得谈判的砝码，把试探气球释放出去，让对方感到他的强硬和疯狂，迫使对手让步。然而在中美大的贸易、战略格局下，他的想法不太可能实现。至于一些涉及中国原则与核心利益的事，那就更无讨价还价的余地。

金灿荣指出，美国权力制衡机制经过200多年磨合成熟，但历史上这块镇妖石也有松动的时候。第一次英美战争保皇派受到镇压、麦卡锡主义煽起全国运动、以及南方3K党活跃百年，都证明了如果权力的享有者不是“一个人”，而代表了一种社会现象，那么机制的制约力在社会思潮的冲击下可能有被削弱甚至破坏之虞。这或许是特朗普带给我们的最大不安。