城市，不会一直扩张。

01

撤区复镇，打响第一枪。

日前，广东省潮州市枫溪区撤销非建制区设置，恢复枫溪镇建制，回归潮安区管辖。

未来，潮安区将以枫溪镇为县域副中心，联动周边陶瓷产业重镇，打造重要增长极。

从乡镇升格为县市区的并不少见，但从县级区变成镇的，近年来还是头一遭。

撤区复镇，是行政降级，还是“逆城市化”，抑或存在别的因素？

事实上，枫溪区，虽然名为“区”，且一直行使县级区的职能，但并非正式的建制区，而是当地自行设立的“准行政区”，未能获得民政部门批准。

早在2019年，面对网友咨询，广东省民政厅就曾明确回复，“潮州市枫溪区不属于行政区划建制区，是潮州市自设的经济功能区”。

这要从历史说起。

1991年，汕头市一分为三，潮州、汕头、揭阳“三市鼎立”的格局就此形成，潮州升格为省辖地级市，下辖潮安县、湘桥区、饶平县，枫溪镇最初为潮安县政府驻地。

借助改革开放的春风，加上有着千年积淀的陶瓷生产历史，枫溪镇迅速成长了粤东地区最大的陶瓷产业基地，经济快速增长，传统的乡镇建制，无法适应发展需求。

为此，1995年，潮州市设立潮州市枫溪区，其行政领导机关为“潮州市枫溪区管理委员会”（行政正处级单位），是市的派出机构，行使县级区职能，枫溪自此迎来更大的发展机遇期。

枫溪区虽然在当地几乎无人不知，但长期以来，无论是国家的行政区划名册，还是广东省相关统计年鉴中，都无其名。

事实上，在全国与枫溪区一样的“准行政区”还有不少，如张家口塞北管理区、许昌市东城区、黄冈市龙感湖管理区、怀化市洪江管理区等等。

这些区多数形成于一二十年前，或为刺激经济发展，或为便于林区、矿区、风景区管理，或因国营农场改制而来，但未得到民政部门批准设立。

这些“准行政区”，只有一部分最终升格为法定的行政建制区，还有一部分维持现状，但由于不是一级政府，经济社会管理权限受到限制，影响了长远发展。

此前《潮州日报》曾发文指出，启动枫溪区撤区建镇，为潮州发展扫清历史障碍。

就此而言，枫溪区率先“撤区复镇”，无疑是极具魄力的改革之举。

02

从区到镇，意味着什么？

从区到镇，行政级别自然随之下降，但从一个地方自行设立的“准行政区”，到国家认可的建制镇，意义完全不同。

在作为“准行政区”时，枫溪区虽然是“县级”，但只是市政府的派出机构，由于不是建制区，不是一级政府，只能行使部分职能，在国家行政体系中也相对尴尬。

而作为建制镇，财权、事权、规划权都相对独立，对经济发展有着更强的决策权，更契合做大镇域经济的时代潮流。

目前，广东省正在全面推动“百县千镇万村高质量发展工程”，“全国千强镇”在其中被赋予重任。

广东是中国镇域经济最发达的省份之一。根据2023年全国千强镇名单，广东共有112个镇全国千强，28个镇位居全国百强镇。

这些经济强镇，绝大多数都集中在珠三角地区，粤东西北地区仅有8镇入围，粤东7镇、粤北1镇，粤西则颗粒无收。

粤东西北的千强镇包括：汕头市海门镇、谷饶镇；潮州市彩塘镇、枫溪镇、凤塘镇、浮洋镇；汕尾海城镇；清远市石角镇。

可见，在镇域经济中，广东也面临着区域经济不平衡的难题，而“百千万工程”的重点就在于破解这种不平衡，

粤东西北的强镇必然会受到重视。

枫溪镇正是其中之一。潮州是中国最大的陶瓷生产基地之一，而潮州陶瓷的重心就在枫溪。

枫溪的陶瓷生产已有1300多年的历史，是全国最具活力、发展最快、规模最大、产品最齐全的陶瓷产区，是国内外工艺瓷、卫生洁具重要生产基地，更是世界上最大的日用瓷的生产和出口基地。

所以，在新的官方定位中，枫溪镇被定位为县域副中心，获得了“以枫溪镇为中心，引领联动周边陶瓷产业重镇，打造辐射带动潮安全域重点镇、特色镇发展的重要增长极”的重任。

背靠特色产业，依托“百千万工程”，从区到镇的枫溪，丢掉了“面子”，却迎来了新的发展机遇。

03

潮州的“撤区设镇”，与东北的“撤区设县”有何不同？

这一举措，让人想起东北地区的“撤区设县”、“撤街设镇”，其实两者有着实质性不同。

潮州的“撤区设镇”，更多是行政区划的归位，解决的是历史遗留问题，重在理顺不同区域的行政关系，得以轻装上阵。

与之对比，东北地区无论是 “撤区设县”还是“撤街设镇”，都是典型的“逆城市化”现象，对应的是人口收缩、经济放缓的大背景。

几年前，黑龙江伊春市撤销了15个市辖区，新设立了8个县区；行政区划从15区1县1市，调整为5县4区1市，区少了整整11个。

随后，黑龙江省伊春市和齐齐哈尔市6个街道被撤销，并设为镇，这一举动被媒体称为“撤街设镇”。

“撤区设县”、“撤街设镇”，意味着什么？

在城市化突飞猛进之时，绝大多数的乡镇和县域，都寻求升格为街道和市辖区，从而融入城市发展的大合唱，享受到城市扩张带来的大合唱。

而市区的大小、城区人口的多少，与城市能级直接相关，更决定了地铁建设的资格。所以，几乎所有城市都在通过“撤县设区”，直接做大城区。

然而，最近几年，随着全国人口大盘见顶，加上经济告别高增长阶段，部分地区率先遭遇收缩型城市的困境。

人口流失，传统支柱产业优势不再，过去为适应城市发展而设立的市辖区、街道，面临行政成本过高、财政负担过重、独立性不强等问题，亟待变革。

同时，部分地区由于人口不足，不再符合街道设立的标准，回归镇域也是必然。

根据规定，黑龙江街道人口规模一般要高于乡镇，财政收入、二三产业增加值必须位于区域前30%，而镇经济水平只要求达到50%左右。

无论市辖区还是街道，都属于城市的一部分，以二三产业为主，享受到城区发展溢出的利好，是过去城市发展的主流。

与之对比，县城和乡镇，多以农业经济为主，兼顾工商业，但财权、规划权都相对独立，拥有更为自主的管理权限，更利于自力更生。

尊重历史规律，及时“瘦身强体”，告别扩张思维，才是长远发展之计。