近年，全球权势格局与地区权势格局正加速演变和重组，大国地缘政治竞争进一步升级，地区冲突和安全竞争呈不平衡发展态势，经济全球化遭遇逆流，区域主义日渐盛行，全球新冠肺炎疫情起伏不定，世界的不确定性增强。就南亚地区而言，美国重新进行“战略校准”，２０２１年８月完成了从阿富汗全面撤军，战略聚焦印太区域；２０２０年６月中印加勒万河谷边境冲突引发的系统效应持续“释放”，印度重塑对华认知，调整对华战略。在此形势下，印度的地缘安全战略正加速从区域“陆权”向区域“海陆并举”方向转变，海上力量不断提质，努力从“黄水海军”发展为“蓝水海军”，从“近海拒止防卫”发展为“远洋对等威慑”，形成陆海统筹巩卫国家安全新局面。本文系统考察了印度地缘安全战略转向的基本特征，并从地缘战略环境、威胁认知、经济发展以及政府内聚效应等视角研究其战略转向的逻辑机理，在此基础上分析其可能存在的制约因素。本文致力于为我们了解印度当前的地缘安全战略动态、国家安全发展模式提供一个基本参考。

一、印度从区域“陆权”到“海陆并举”转向的特征

（一）地缘战略思维向海上“扩容”

从地缘类属身份来看，印度属于典型的海陆复合型地缘政治大国，同时拥有庞大的陆地版图和以漫长海岸线为特征的广阔海域，兼具海陆两栖地缘政治特性。然而历史上，即使在印度辉煌的莫卧儿王朝全盛时期，印度也未意识到来自海上的安全威胁，未意识到海军建设的重要性，待意识到则为时已晚。印度海权鼻祖、外交家潘尼迦（Ｋ.Ｍ.Ｐａｎｉｋｋａｒ）指出，印度长期以来对地理因素完全忽视，拥有陆向思维的政治精英狭隘地聚焦于印度次大陆而忽视了来自印度洋海域的外部威胁。拉文德拉·瓦尔马（ＲａｖｉｎｄｒａＶａｒｍａ）也认为，欧洲国家入侵南亚和东南亚、日本二战期间征服安达曼群岛的历史经历，在一定程度上说明了印度面临来自印度洋上威胁时的安全脆弱性。

独立后，印度被指缺乏关于国家安全战略的系统性思考，从地缘上未形成融合陆地和海洋两个维度的整体战略思维地图，甚至被指处于“战略思维真空”状态。由于经历的几次战争主要发生在陆地，因此长期以来印度自认为其地缘安全压力主要来自陆上，导致印度长期战略聚焦于陆地而忽视海洋，印度部分政治精英呼吁要打破聚焦“守土卫国边界”的陆向传统，建议将视野扩大至更广泛的“战略边疆”，特别是深海领域。与潘尼迦等人一样，实际上他们将印度的命运与印度洋紧密联系在了一起，这与马汉将大国崛起与海权挂钩的思想一脉相承，而这种思维正塑造着莫迪政府的地缘安全战略设计，也使印度对印度洋的“门罗主义”偏好不再表现得犹豫不决。

莫迪政府反复强调，印度与印度洋沿岸国家在历史上、文化上和地理上的天然联系，通过“关系叙事”弱化印度洋沿岸小国对印度重拾海洋战略的担忧。莫迪上台之初便推出了“季风计划”，该战略构想就是以历史和文化为纽带，尝试建立以印度为主导的环印度洋区域合作模式。在２０１８年６月１日香格里拉对话会上，莫迪明确表示，“印度洋塑造了印度的大部分历史，现在它对我们的未来至关重要。”因此，印度地缘战略思维中的海洋“成分”日益凸显，印度洋已成为印度地缘安全战略设计的重要组成部分。印度政治精英意识到，周边环境与印度国内安全和稳定密不可分，主动塑造有利的周边外部环境是印度崛起的关键，而印度洋则属于印度的大周边范畴。

沙莉法·阿拉塔斯（ＳｈａｒｉｆａｈＭ.Ａｌａｔａｓ）认为，印度拥有防御性的、非扩张性的、温和的战略文化，但是莫迪的上台正在改变以前印度将战略注意力只聚焦于周围地区的这种战略偏好，尤其是印度的海洋利益范围从印度洋开始扩散到印太区域。甚至开始从波斯湾、东南亚、中亚、西太平洋等地理范畴雄心勃勃地扩散到了极地，例如，２０２２年３月１７日，印度地球科学部正式发布了印度的北极战略—《印度的北极政策：构建一个促进可持续发展的伙伴关系》，该战略系统提出了印度在北极的战略目标与六大政策支柱，旨在促进印度的经济安全、能源安全以及全球气候治理，增强印度在多边机制北极理事会的参与，推动全球公共产品的供给，提升印度在北极的战略存在。由此可见，在强人莫迪治下，印度的地缘战略思维已从南亚陆地方向加速向海洋领域拓展，并以印度洋为中心向外辐射。众所周知，任何战略行为都是特定战略思维影响和作用的结果，同时战略思维也是特定战略行为在思维领域的表现，尽管思维的转变往往是缓慢和渐进的，但莫迪政府在地缘战略思维上的海上“扩容”正表现得日益自信和活跃。

（二）海军资源分配扩大与力量发展

军事资源分配与防务发展规划常常是观察一个国家地缘安全战略转向比较直观的指标，特别是海军力量的建设和发展规划，是考察一个国家将实力向海上拓展的关键，历史上威廉二世时期的德国、勃列日涅夫时期的苏联、二战后的美国以及２０１２年后的中国在这方面都是比较典型的案例。就印度而言，无论是军费预算分配变化、造舰计划安排还是基础设施建设，都体现了莫迪政府日益雄心勃勃的海洋强国战略目标。２０２２年２月１日，莫迪政府向议会提交的２０２２－２０２３财年联邦财政预算中，国防预算增长了９.８％，达到了７０６亿美元（含国防养老金），占印度ＧＤＰ总量的２.０４％，其中国防养老金占预算的２１％左右。导致这次预算推高的主要原因，是海岸警卫队与边境道路组织两部门的预算大幅上升。不过，印度的实际防务安全预算和开支高于这个数字，主要是因为部分防务性质的部门并未划归国防部管辖，因此其费用支持未纳入国防预算。例如，负责印度陆地边防的４个部门—边境安全部队（ＢＳＦ）、“印藏边境警察部队”（ＩＴＢＰ）、阿萨姆步枪队（ＡＲ）以及武装边防部队（ＳＳＢ），隶属印度内政部。

【ＤＯＩ 编码】 １０. １６７１７ ／ ｊ. ｃｎｋｉ. ５３－１２２７ ／ ｆ. ２０２２. ０６. ００３.

值得注意的是，就海陆空三军军费预算分配来看，尽管海军依然是三个军种中预算最低的（陆军占比５１％，空军为２３％，海军为１９％），但从纵向比较来看，海军是三个军种之中预算增长最快的，所占比例从２０２１－２０２２财年的１６％上升到了２０２２－２０２３财年的１９％，而在２０１８－２０１９财年修订的预算中，海军财政预算仅占总财政支出的１４.７８％。另外，在印度武装部队的现代化预算分配中，海军的现代化预算增长率远高于其他两个军种，陆军的现代化预算不升反降，呈负增长态势。现代化预算分配凸显了莫迪政府加快发展海军舰艇“硬核”力量的决心，在印度海军２０２１－２０２２财年修订的现代化预算（ＲＥ）分配中，海军舰艇的预算费用占海军现代化预算总费用的５５％，而２０２２－２０２３财年的海军舰艇预算又比上一财年增长了８４％，通过财政倾斜，说明印度正在加快海军造舰步伐，以提升海军的现代化装备水平。

同时，通过在财政预算分配上向海军倾斜，莫迪政府积极发展印度的“航母力量”并加速印度洋地区的战略性基础设施建设。印度长期以来被西方认为是一个习惯于维持现状和风险规避型的国家，这主要源于印度过去常常瞻前顾后、犹豫不决的行事逻辑，莫迪正通过雷厉风行的作风扭转这一刻板形象。无论是２０１７年中印洞朗对峙、２０２０年中印加勒万河谷冲突，还是２０１６年和２０１９年的印巴冲突，印度都更趋向于采用武力校准的决心信号。在海上则表现为对发展海军力量的坚定信念，特别是航母。２０２２年１月，原计划于２０１８年交付海军但被多次延期的印度首艘国产航母“维克兰特”号（ＩＮＳＶｉｋｒａｎｔ）进行了第三次海试，２０２２年９月２日，“维克兰特”号航母正式服役，莫迪总理当天亲自出席了在印度科钦造船厂隆重举行的服役仪式。“维克兰特”号航母展现了印度的本土制造能力，被视为印度在“自力更生”发展道路上的一大“里程碑”。同时，印度海军也实现了“双航母”服役的夙愿。目前，印度海军已成为印度洋地区规模最大、装备最为均衡的海上力量，“维克兰特”号无疑将提升印度的蓝水海军地位。此外，印度于２０１１年还提出了建造第二艘国产航母“维沙尔”号（ＩＮＳＶｉｓｈａｌ）的计划，希望打造印度规模最大的、首艘核动力航母，实现在西部海军司令部、东部海军司令部和安达曼－尼科巴群岛分别部署一艘航母的战略计划，然而历经１０余年后，该计划目前还停留在计划阶段。

近年来，印度还加强了对安达曼－尼科巴群岛的民用和军用基础设施建设，包括提升港口功能以服务海上贸易、加强旅游资源开发等。２０２１年８月１５日印度举办第７５个独立日纪念活动之际，莫迪宣布印度政府将推出一项名为“加蒂·沙克蒂”（ＰＭＧａｔｉＳｈａｋｔｉ）的超级项目，即国家多元化互联互通总体规划，整个项目计划投入１００万亿卢比（约１.３２万亿美元），通过建立一个数字化平台整合１６个联邦部委，促进印度国内交通基础设施建设。２０２１年１０月１３日，莫迪总理正式宣布启动该项计划，这被视为印度历史上关于基础设施建设的“里程碑”。②处于印度洋重要战略位置的安达曼－尼科巴群岛也将享受到“政策红利”，２０２０年中印边境冲突之后，该岛的地缘战略价值被进一步抬升，莫迪政府加快了在这里的整体建设步伐，包括推动久拖不决的“十年基础设施建设”计划，打算部署更多战舰、军机、导弹部队和步兵，另外还出台了一份有效期至２０２７年的“阶段性扩军计划”，全面提升印度在该岛的综合作战能力，打造印度版“永不沉没的航空母舰”。此外，印度还通过海军外交积极与西方国家合作，增强在海域的协同作战能力，例如，除定期参与“马拉巴尔”联合军演外，２０２１年４月５－７日，印度海军还首次参与了由法国２０１９年发起的东印度洋地区联合军演，美国、澳大利亚和日本也参与了本轮军演。

（三）承担印度洋地区秩序“供给者”角色

作为印度洋地区综合实力最强的国家，印度需要将军事上的强势转变为政治上的优势，否则象征国家实力的海军可能变为政治焦虑和局势紧张的源头。为此，印度积极塑造一个“和平卫士”和地区公共产品提供者的形象，避免１６－２０世纪西方在印度洋的“炮舰外交”形象。２０１５年３月莫迪推出“萨迦”（ＳＡＧＡＲ）愿景②就是一个积极尝试，作为莫迪政府的印度洋战略，它为印度与印度洋沿岸国家携手参与海洋合作提供了基本目标、原则与政策指导，２０１８年莫迪在香格里拉对话会上首次阐述印度版“印太战略”时，重申了“萨迦”愿景。２０２１年８月８日，莫迪总理首次主持联合国安理会关于“加强海洋安全”的公开辩论时，印度也再次重申了以“萨迦”愿景为核心的海洋合作理念，其要义是通过与地区国家进行多层次、多领域的务实合作，实现在政治、经济、安全与社会文化领域的共同安全和发展。为统筹推进在印度洋地区的战略目标，印度还积极进行机构改革和重组。２０１６年１月，印度外交部专门成立了印度洋地区司，协调发展印度与印度洋地区岛国的关系，该部门主要对接马尔代夫、斯里兰卡以及西印度洋的毛里求斯和塞舌尔，后两个国家原属非洲司的业务范畴。２０１９年１２月，印度外交部又将非洲东海岸的两个岛屿———马达加斯加岛和科摩罗并入印度洋地区司，将印度发展与印度洋岛国关系的职能划归了同一部门。２０１９年４月，印度外交部又新组建了印太司，并将环印度洋区域合作联盟、东盟地区以及美日印澳四边机制整合纳入印度的“印太战略”框架。总之，通过部门重组与重建，印度打破了过去机构分散导致行政效率低下的局面，以部门牵头为抓手推进印度的印度洋战略目标。自２０１９－２０２０财年开始，印度外交部发布的《年度报告》（ＡｎｎｕａｌＲｅｐｏｒｔ）首次将印太地区单独列出，从２０２０－２０２１财年起，印度洋地区又被单独列为《年度报告》的一部分，由此可见印度对印度洋的重视程度。

在此基础上，印度还善于通过规则治理彰显印度的地区主导者身份，通过主动创建或积极参与地区多边机制、搭建对话平台等方式塑造地区秩序，而机制与规则主导常常是一个国家实现对地区秩序塑造的有效手段，二战后美国在全球的规则治理就是“教科书式”的案例。而印度的规则治理具有区域性特征，主要体现在积极参与南亚区域合作联盟（ＳＡＡＲＣ）、环孟加拉湾多领域经济技术合作倡议（ＢＩＭＳＴＥＣ）、环印度洋区域合作联盟（ＩＯＲＡ）等多边机制活动，主导印度洋海军论坛（ＩＯＮＳ）安全机制，创建不同层级、不同规模对话平台，增进与地区国家间的交流。２０２０年１１月，印度与斯里兰卡、马尔代夫两个岛国就三边海洋安全合作召开了首次国家安全顾问级会议，印度国家安全顾问多瓦尔出席。２０２１年２月４，印度主办了首届印度洋地区国防部长会议，２６个国家和地区出席，会议聚焦安全、商贸、互联互通、反恐以及文化交流等主题，印度国防部长拉杰纳特·辛格（ＲａｊｎａｔｈＳｉｎｇｈ）重申了印度在印度洋一以贯之的政策—“萨迦”愿景，并表示印度已做好了向地区国家出售各类印度本土武器的准备，以提升地区国家的安全能力。②２０２１年１１月１７日，印度主持召开了第２１届环印度洋区域合作联盟年度理事会部长级会议，印度外交国务部长拉杰库马尔·兰扬·辛格（ＲａｊｋｕｍａｒＲａｎｊａｎＳｉｎｇｈ）重申了印度对环印度洋区域合作联盟的坚定承诺，并列举了印度在这个印度洋地区最大区域组织中的系列贡献，例如担任环印度洋区域合作联盟灾害风险管理优先领域的协调者，第一个向印度洋地区国家提供抗疫物资，举办战略对话向地区国家提供抗疫经验，协助环印度洋区域合作联盟秘书处，举办瑜伽、传统医学和遥感技术等培训班。２０２１年１２月１５日，印度又主持召开了第八届印度洋对话会议，作为一个１.５轨对话平台，各方集中讨论了数字技术在抗疫中的作用。

在２０２２年３月９日的一场印度公务员培训开班仪式上，印度时任外秘哈什·施林格拉（ＨａｒｓｈＶａｒｄｈａｎＳｈｒｉｎｇｌａ）表示，莫迪政府积极将“邻国优先”政策纳入印度各职能部门工作范畴，以促进政策的全面落地。到目前为止，莫迪的“邻国优先”政策可圈可点，特别在互联互通和能源开放方面，与孟加拉国的６条跨境铁路、与尼泊尔的２条跨境铁路将实现贯通，与孟加拉国、尼泊尔、不丹的跨境电力运输、水电开发项目也全面推进。印度对邻国的贷款也不断追加，２０２０年达到了１４７亿美元，相比２０１４年增长了近５倍，这些贷款占其对外贷款总额的近５０％。同时，印度还积极援建基础设施、提供抗疫物资，例如援建毛里求斯最高法院大楼。２０２１年１月又发起了“疫苗慈善倡议”（ＶａｃｃｉｎｅＭａｉｔｒｉＩｎｉｔｉａｔｉｖｅ），截至２０２１年１２月３１日，印度已向包括印度洋地区在内的全球９７个国家提供了１.１亿多剂新冠疫苗，充分发挥了印度“世界药房”的作用。此外，印度还主导建立了与沿岸国家的雷达联系系统以提升海洋感知能力，与孟加拉国协调巡逻，与斯里兰卡展开海上搜救与污染防治联合行动等。④同时，印度还积极开展“人道主义援助和救灾”（ＨＡＤＲ）行动，向马尔代夫、科威特、毛里求斯和科摩罗部署快速反应小组，向马尔代夫、毛里求斯、马达加斯加岛、科摩罗和塞舌尔部署ＳＡＧＡＲ特派团，向１５０多个面临严重后勤挑战的国家提供医疗卫生用品等。印度外交秘书表示，印度将为疫情后的国际秩序发挥建设性作用，包括继续开展ＨＡＤＲ行动、通过国际太阳能联盟倡议、抗灾基础设施联盟，在地区充当“净安全提供者”和第一反应者角色。在２０２１年４月１３日的第六届“瑞辛纳对话”（ＲａｉｓｉｎａＤｉａｌｏｇｕｅ）会上，莫迪表示“新冠疫情为我们提供了一个重塑世界秩序、重塑思想的机会。”通过上述一系列努力，印度正扮演地区秩序“供给者”和“引领者”的角色。

二、印度“海陆并举”战略转向的基本动力

（一）地区权力结构与威胁认知的变化

地缘战略环境的变化对印度的地缘战略转向发挥了重要作用。与历史上的海陆复合型地缘政治大国所面临的“地缘宿命”不同，在海陆两线，印度并未面临海权霸主与陆上强邻可能通过“海陆联姻”方式共同施压的战略风险。相反，印度的区域性海权诉求被纳入了海洋霸权国的安全结构体系，从而避免了印度在海上面临体系性的权力结构压力。这与历史上部分海陆复合型地缘政治大国被迫陷入与陆上强邻和全球海洋霸主同时竞争的“双重安全困境”，并由此造成巨大战略透支而葬送了崛起进程不同。现阶段印度正迎来“机会窗口”，美国实力相对衰弱而不得不进行战略收缩，并在“印太战略”框架下聚焦太平洋地区集中遏制其眼中的最大战略竞争对手中国，在印度洋则鼓励印度积极承担安全责任，承认印度的区域领导角色。

回顾历史，印度洋地区的每一次权力转移都是大国兴衰的结果，该地区曾经历了葡萄牙、荷兰与法国的轮番控制，１８１４年《巴黎条约》的签署标志着印度洋实现了从法国向英国的权力转移，２０世纪６０年代末又实现了英美权力的和平移交。１９６８年１月，英国正式宣布１９７１年底之前从苏伊士运河以东完成全面撤军。早在１９６１年７月，英国时任防长彼得·霍尼戈夫（ＰｅｔｅｒＴｈｏｒｎｅｙｃｒｏｆｔ）就已非正式告知美国时任防长罗伯特·麦克纳马拉（ＲｏｂｅｒｔＭｃＮａｍａｒａ），由于财政困难，英国可能从亚丁湾以东全面撤军，随后美英合作在印度洋寻找“战略性岛屿”。１９６６年两国秘密签署协议，规定美国出于防务需要可以使用所有英属印度洋领地，协议有效期为5０年，到期后可选择额外延期２０年，这为后来美国在印度洋打造“永不沉没的航空母舰”—迪戈加西亚军事基地提供了制度基础，确立了美国对印度洋的控制地位。作为域内大国的印度对美国印度洋的政策则经历了阶段性转变，最初出于担心中国进入印度洋，担忧中国与巴基斯坦合作对印形成战略包围，因此印度虽然公开反对英美协议，但私下却给予了默许。７０年代初随着中美关系缓和、尼克松政府对巴政策偏袒，促使了印度对美国在印度洋政策的公开而强烈的批评。

当前，美国实力相对衰退而中国实力相对上升，美印对华利益不断趋同，美印关系不断升级。作为次级陆权大国，印度具有向海权霸主美国提供遏制中国的陆权支撑的潜质，因此印度成为了美国在印度洋地区遏制中国的重要战略支柱，美国在印度洋对其实施“责任推卸”政策。２０２２年２月拜登政府发布《美国的印太战略》报告，明确承认印度在南亚、印度洋地区的领导者作用，支持印度持续崛起，支持印度作为地区的“净安全提供者”（ＮｅｔＳｅｃｕｒｉｔｙＰｒｏｖｉｄ⁃ｅｒ）。美国的目标将不是主导，而更像一个“离岸平衡手”的角色。印度则类似于历史上的法国，法国曾获得英国鼓励追求地中海的区域海权，成为英国为对抗威廉德国而在地中海进行安全责任推卸的对象。２０２１年１２月４日，印度外长苏杰生出席第五届印度洋会议时发表主旨演讲，指出了印度洋地区面临的权势格局变化：第一，近年来印度洋局势变化的首要因素是美国战略姿态的变化，美国在印度洋地区实力和兴趣的相对下降。苏杰生表示，美国自２００８年以来开始纠正其过度扩张行为，寻求国内复苏与对外承诺的平衡；第二，中国在全球层面的崛起。苏杰生认为世界正走向多极化和区域主义，为此他主张印度洋地区内部国家应该更加团结一致，加强区域重建以应对疫情后的经济复苏挑战。他高度赞赏了“四国安全对话”（Ｑｕａｄ）在海洋安全、网络安全、气候行动、疫苗合作、关键技术和新兴技术、高等教育、弹性供应链、虚假信息、多边组织、半导体、反恐、人道主义援助和救灾以及基础设施发展等合作领域发挥的积极作用。２０２２年３月３日，美印日澳又以视频方式举行了首脑峰会，莫迪呼吁四国在人道主义和救灾、债务可持续性、供应链、清洁能源、互联互通和能力建设等领域开展具体务实的合作。因此，美国积极“责任推卸”、印度积极融入印太框架，促使印度从印度洋地区的秩序“消费者”转变为了秩序“供给者”。

同时，印度对华威胁认知也是诱发其地缘战略转向的一个重要动因。印度前外秘哈什·施林格拉表示，“中国的崛起也使我们在地缘政治舞台上处于中心地位。作为我们最大的邻国，我们不仅有共同的边界和互为近邻，我们还必须面对中国所构成的特定战略挑战以及在共同边界上采用的战术。”尽管在陆地上，印度还面临来自巴基斯坦的地缘安全压力，但２０１７年和２０２０年两次中印边境冲突后，印度对华战略疑惧加强且对华信任赤字加深，对华战略全面调整，将中国视为最大威胁来源，积极融入海权霸主美国主导的美日印澳四国机制和“印太战略”框架，对冲来自陆上的地缘安全压力。印度战略界也认为，中国对印度的威胁可能同时来自陆上和印度洋海上两个方向，上文提到的２０２０年中印边境冲突后印度加速对安达曼－尼科巴群岛的军事力量建设就是这一认知的反应。印度还不断加强对毛里求斯、塞舌尔等岛国的实际控制，两国的海岸警卫队均由印度海军军官掌控。印度还密切关注中国在印度洋的动向，２０２２年１月，王毅外长访问了印度洋三个岛国———科摩罗、马尔代夫和斯里兰卡，在访问斯里兰卡期间，“中方建议可适时召开印度洋岛国发展论坛，汇聚共识，形成合力，共同发展。”印度战略界警惕地认为这是在效仿印度的印度洋地区政策。

（二）国内经济发展的刺激作用

经济发展是一国海洋战略转向的内生动力。国家对海外市场、海外原材料的高度依赖以及对国际经济参与度的上升，都是促使国家海上转向的重要动力。毕竟，国际上的大部分贸易主要依赖海运而非陆运。据统计，海上贸易占国际贸易总额的８０％，如果按照商品重量计算，超过９５％的跨国贸易都是依靠水路运输，９９.５％以上的跨洋货运都是海运，空运只占不到０.５％，其中石油及石油制品是最主要的海上贸易单宗商品。印度作为全球仅次于中美的第三大能源消费国，能源对外依赖度达到了８５％，而能源与国家经济发展息息相关，能源安全与否严重影响一国经济安全，这也是为什么印度近期在俄乌冲突中，即使面临西方政治压力，也坚持从俄罗斯购买打折石油以缓解俄乌冲突导致国际油价上涨对印度造成的经济冲击。而且，随着印度经济规模的不断扩大，其能源生产与消费的缺口也在不断扩大。从印度的能源消费结构来看，根据２０１８年的消费数据，煤炭消费占比为４５％，石油与天然气消费占比为３２％。从印度的能源进口来源地看，煤炭进口主要来自印尼（４９％）、澳大利亚（２０％）和南非（１６％），原油进口主要来自中东（５９％）、美国（１７％）和非洲（１６％），而液化天然气进口则主要来自中东和非洲地区。③因此，印度的能源进口必须依赖海上通道。尽管莫迪政府也在推动能源改革，积极发展可再生能源特别是太阳能和其他清洁能源，但就印度目前国内经济发展形势看，短期内难以改变对能源进口的高度依赖。

就对外商品贸易而言，印度也高度依赖海上通道，因为整个南亚地区经济一体化程度偏低，印度对其他南亚国家的经济依存度微乎其微。根据印度工商部的统计数据，从进口来看，２０２１－２０２２财年印度从南亚其他７国的进口额仅占印度进口总额的０.９６％，相比而言，印度对华进口额占其进口总额的１５.３４％；从出口来看，同期印度对南亚其他７国的出口额占其出口总额的７.７５％，而美国、阿联酋和中国分别是印度的前三大贸易出口目的地，对美国和阿联酋的出口分别占其出口总额的１８.２９％和６.５７％，对中国的出口额占其出口总额的５.６％。因此，南亚域外国家成为印度的主要贸易对象，而印度洋成为印度对外贸易的主要进出口通道。此外，国内经济转型对国家战略向海洋推进也发挥了关键作用。莫迪政府高度重视发展海洋经济以寻求经济增长的新动力，包括推动蓝色经济、开采深海资源、发展深海技术等。２０１９年２月，印度政府发布“２０３０年愿景”，列出了未来１０年印度最重要的１０大核心发展领域，海洋经济就是其中之一。莫迪甚至直言，“对我而言，印度国旗的蓝色齿轮或轮子代表着海洋经济或蓝色革命的潜力，这就是海洋经济对我们的重要性。”２０２０年９月，莫迪政府发布了《印度的蓝色经济》政策框架文件，系统阐述了未来印度蓝色经济的发展战略和实施路径。２０２１年６月１６日，印度内阁又批准了印度地球科学部提出的“深海使命”（ＤｅｅｐＳｅａＭｉｓｓｉｏｎ）倡议，旨在促进海洋资源开发利用。综上，印度洋不仅成为印度重要的贸易和能源运输通道，也成为推动未来印度经济转型与发展的重要组成部分。从更宏观的层面来说，海洋作为“新疆域”之一，就像极地、网络、太空领域一样，能否在这四大领域拥有立足之地，已成为世界大国地位的“标配”。而一直致力于追求“有声有色”大国地位的印度，在莫迪政府带领下，近年来在四大“新疆域”都不断有新的政策和规划出台。

（三）莫迪政府的内聚效应

２０１４年以来，莫迪领导的印人党（ＢＪＰ）分别在２０１４和２０１９年的两次人民院大选中获得压倒性胜利，结束了印度政坛自１９８９年以来长期“悬浮议会”的局面，这为后来莫迪组建一个具有高度内聚力的政府提供了条件，进而为有效的政府组织和国家动员能力提供了基础。无疑，一个具有高度内聚力的政府有利于破除部门和利益集团的阻挠而形成广泛支持，从而实现国家的地缘战略转向。目前印度决策圈层已形成了以莫迪为核心（总理办公室）且具有高度共识的核心决策小团体，特别是通过对国家安全委员会实施改革，莫迪的权力更加集中化，这打破了过去几十年因联盟政治导致总理权力被侵蚀而处于长期弱势的局面。２０２２年２－３月印度５个地方邦的选举结果，也体现了当前莫迪领导的印人党依然“鹤立鸡群”，民意底盘扎实稳固。如果国家决策者个人容易获得大众支持，与大众建立了良好关系，那么就有助于国家进行战略资源分配与国内社会动员。客观而言，莫迪自身的个人魅力有利于汲取广泛的社会支持。根据《今日印度》２０２２年８月的民调显示，执政８年多以来，莫迪的受欢迎度依然遥遥领先其他政治对手，近５３％的受访者希望２０２４年莫迪继续出任印度总理。这说明莫迪依然保持着较高的社会支持率，与２０１４年上台之初的支持率相差不大。即使将莫迪执政时期所有年份的社会支持率拉平来看，依然保持着较高态势。因此，一旦政治精英形成一个紧密的内聚团体，加之社会大众对国家领导人的积极支持，那么将有利于降低国家政策在推行过程中遇阻的概率，形成全社会“上下一盘棋”的局面。

莫迪执政以来，在多领域都进行了“大刀阔斧”的改革，展现了雷厉风行的政治魄力。其中在外交领域成果最为丰硕，除了中印、印巴关系停滞不前甚至出现历史性倒退之外，莫迪积极展开了在全球范围的伙伴外交，通过频繁“走出去”和“请进来”相结合的方式，实现了在外交领域的整体性推进。在经济改革层面，莫迪顶住了来自不同部门、不同利益集团的压力，先后强力推行了劳工法改革、“废钞”运动、ＧＳＴ税改、“自力更生的印度”等系列改革措施；在军事与安全改革层面，改组国家安全委员会，并在２０１９年宣布设立国防参谋长一职，２０２０年宣布对军队进行“战区化”改革等。另外，莫迪政府还触及了印度前几届政府不敢“触碰”的敏感议题，其中备受争议的是２０１９年前后力排众议推动的三大改革：废除宪法３７０条款给予印控克区的特殊地位；支持最高法院通过阿约迪亚“寺庙之争”判决（２０２０年８月莫迪出席罗摩神庙奠基仪式）；通过了《２０１９年公民身份（修正）法案》（ＣＡＡ）。值得一提的是，２０２１年莫迪为推动实现印度农业市场化，仓促推出的三部农业改革法案因遭遇农民持续的大规模抗议而以失败告终，不过绝大部分改革措施还是得以实施，总体上体现了莫迪政府的执政魄力以及决策圈层的内聚效应。相比上述系列改革因普遍涉及印度国内复杂利益群体而充满敏感性和具有较高观众成本之外，印度地缘战略的“海陆并举”转向因牵涉国内利益重新分配的覆盖面比较小，而且莫迪的地缘战略目标满足了印度国内日益高涨的世界大国地位情绪，因此更能凝聚国内共识。

三、印度“海陆并举”战略的制约因素

（一）战略资源的有限性

是否拥有足够的战略资源作为支撑是确保印度“海陆并举”战略成功的关键。一般而言，“海陆复合型大国的地缘安全战略往往会在‘海防’与‘塞防’之间进行微妙而艰难的政治博弈。”历史研究表明，“稳定的陆基资源是提供海权国源源不断远洋力量的根源。如果一个海陆复合型国家在尚未获得充分陆地安全的前提下去单方面拓展全球海权，那么大国崛起的进程也将很可能表现为历史长河中的昙花一现。”②历史上的荷兰就是一个典型案例。对印度而言，其战略目标是希望以陆上为基础，建立以南亚为中心的区域陆权和以印度洋为中心的区域海权，通过追求区域性“海陆并举”获得海陆复合型强国地位，形成“海陆相互反哺”的局面。因此，印度也会面临其他类似海陆复合型国家所面临的共性问题，即如何在追求海权与陆权之间实现战略资源的有效分配。从历史上看，如果一个海陆复合型地缘政治大国面临实力相当的强邻压力，双方因历史记忆以及现实矛盾而存在巨大的战略互信赤字和安全困境，那么基于地缘安全压力的现实和紧迫需要，对该国来说最优战略应该是将其战略资源集中分配在陆上，以追求区域性陆权大国为战略目标，俾斯麦时期的德意志第二帝国就是成功的案例。③印度政府也意识到，周边邻国能否创造一个有利的外部环境对印度崛起至关重要。施林格拉表示，“周边国家对我们具有特殊意义”，“印度也意识到它的繁荣和发展与邻国的繁荣和发展息息相关。”这也坚定了莫迪政府对“邻国优先”政策的信念。客观来看，印度的“邻国优先”政策具有发展的不平衡性，这主要体现在对中国和巴基斯坦关系的处理上，其直接结果则是增加了印度地缘政治环境的复杂性，使其同时与中巴在边界保持着紧密的安全博弈关系。在中印方向上，２０２０年６月的加勒万河谷冲突使中印关系跌入了３０年以来的低谷，强化了印度决策层对未来几十年印度军事冲突将集中于印巴、中印边境争议地区的认知。印度将中国视为最大威胁来源，加速在边境地区印方实控线一侧的基础设施建设和边界乡村振兴，坚持将边界问题与中印整体关系挂钩；在印巴方向上，克什米尔问题呈难解之结，双方关系处于阶段性紧张状态，局部低烈度冲突时有发生。因此，在陆上印度同时保持了与两个近邻的密切安全博弈，这将导致印度总是陷入自我创造的“安全稀缺”状态。在此情况下，未来印度海军想要争取更多的战略资源必然面临资源有限的现实挑战，而战略资源的根本还是经济问题。

新冠肺炎疫情对印度经济和社会民生的严重打击，导致印度将经济潜力转变为军事力量的鸿沟进一步扩大。历史上，凡是在地缘上具有发展海陆复合型强国基础的国家，在追求其战略目标的过程中，遭受限制的关键因素都是无法提供可持续的经济实力作为支撑。印度的经济形势近年来不容乐观，新冠肺炎疫情更使其雪上加霜。自２０１６年以后，印度的ＧＤＰ增速就呈下滑态势，根据世界银行的统计数据，２０１７年印度ＧＤＰ增速从２０１６年的８.２６％下降到了６.７９％，２０１９年进一步下滑至４.０４％，而２０２０年受新冠肺炎疫情影响又下降到了－７.３％，是１９６１年以来的历史最低点。尽管２０２１年又实现强劲复苏趋势，但总体来看，莫迪并未兑现其上台之初的经济承诺，更是在第二任期也将改革重点转向了安全领域。印度经济能否在２０２４年实现莫迪政府提出的５万亿美元目标以及在２０３０年实现１０万亿美元目标，依然充满了不确定性。在经济总量有限的情况下，印度还面临国内基础设施落后、社会民生投资不足的社会现实，而这必然又会消耗更多的国家战略资源。与此同时，印度海陆空三军面临现代化预算缺口巨大的现象，其中海军的现代化预算缺口最大，这主要源于财政预算经费不足（见表２）。因此，印度国内社会与民生领域对投资的需要、与近邻进行持续安全博弈导致陆上不断扩大的“安全稀缺”、武装力量现代化预算的巨大缺口等，将综合限制印度追求“海向”以实现“海陆并举”战略的政治目标。

（二）官僚政治的阻碍因素

“政府的每一个部门都有自己的使命和组织本质、权力和能力，以及利益和势力范围”，不同的部门都希望尽力控制自己的资源，维持自己的权力，同时总会希望获取更多的权力、资源或者预算。在官僚系统中，特别是功能存在重叠的部门之间经常出现权力竞争、资源竞争和责任推诿，彼此相互掣肘的现象。印度的官僚政治特征尤为明显，尤其是文官系统与军事系统之间、不同军种之间相互竞争、相互扯皮现象屡见不鲜。其中军政关系一直是影响印度军事发展的一个重要因素，文官系统对军队的有力控制和监督以及权力限制，深刻体现在印度对外决策的过程中以及军费预算的博弈之中。美国已故知名南亚问题专家斯蒂芬·科恩（ＳｔｅｐｈｅｎＰ.Ｃｏｈｅｎ）就认为，“印度的军政关系是以政治凌驾于武装力量之上，并以牺牲有效的军事规划为代价的。”印度独立后，尼赫鲁政府就有意限制军事力量进入国家核心决策圈层，削弱军队对政治的影响力，文官治军的传统保留至今。尽管莫迪上台后通过对国家安全委员会的改革，相对提升了军事部门在促进国防制造、武器出口、防务外交、对外安全等政策决策方面的参与度，不过只是在文官治军的总原则下进行改善，所以印度长期存在的文官与军事部门之间的政治博弈依然会持续上演，这在军费预算的申请过程中尤为突出。例如，印度财政部设立了一个专门审议印度军费开支的独立部门，对国防部提出的预算具有否决权，因此双方也存在博弈现象；又如，在武器采购过程中，对于军事部门提出的海外武器采购要求，印度国防研发组织（ＤＲＤＯ）承担了双重角色，既负责审议订单提议，拥有否决权，同时还扮演了“供应商”的角色，可选择揽下订单，只有当ＤＲＤＯ发现自身技术有限而无力满足军事部门的要求时，才同意海外采购要求。因而，ＤＲＤＯ往往与军事部门之间龃龉不断，被后者指责拖延采购订单。科恩认为在国防采购过程中，军政关系很容易受到狭隘的政治考量的影响。

另外，海陆空军事部门之间也经常因为资源分配问题而争执不休。例如，印度海军计划生产第二艘国产航母，其一大阻力就是来自其他军种，特别是陆军的反对声比较大，指责费用过高。印度海军参谋长卡拉姆比尔·辛格（ＫａｒａｍｂｉｒＳｉｎｇｈ）２０１９年时就表示，第二艘国产航母是印度海军的“当务之急”，海军的长期规划是希望在印度洋地区部署三艘航母，其中确保两个航母战斗群可以随时调配。③然而，由于航母的建造成本极其高昂，而印度经济增速近年来持续下滑，加之新冠肺炎疫情对印度经济的全面冲击，国防财政预算难以满足印度海军的造舰要求，此前印度海军的申请就被国防部搁置。印度首任国防参谋长比平·拉瓦特（ＢｉｐｉｎＲａｗａｔ）也极力反对印度海军的新航母要求，认为印度真正需要的是更多的潜艇。另外，由于涉及费用极其高昂，在军费预算有限情况下，本身处于最弱势地位的印度海军要想建造新的航母，就必须从强势的陆军和空军现代化预算分配中“分羹”，这势必会引发两个部门与海军的资源竞争。

此外，如上文所示，印度海陆空三军现代化投入均面临很大缺口。在此背景下，容易引发以部门竞争为核心的官僚政治现象，因此官僚政治成为印度军事部门特别是海军力量发展的一个系统障碍。另外，自２０２０年５月莫迪政府推出“自力更生”计划之后，在国防领域积极提倡武器的本土化生产，减少境外采购，规定２０２２－２０２３财年６８％的采购预算将用于本土企业，比２０２１年提高了１０％。作为一个武器高度依赖进口的国家，短期内印度要突破技术限制，实现国防领域的自力更生，可以说是充满了挑战。而且在过去的５年里，印度国防研发部门的经费占比被指严重偏低，仅占国防预算的５－６％。另外，印度军事部门司空见惯的腐败行为，也可能成为阻碍莫迪政府战略转向的制约因素。

（三）教派主义与经济民族主义的影响

印度能否成为一个“海陆并举”的海陆复合型强国，关键还要看印度国内能否形成一个团结稳定、有利于海向发展的内部环境。然而莫迪领导的印人党政府却日益偏离印度的世俗主义传统和包容性政治轨道，“自２０１４年选举以来，印人党政府的施政纲领一直建立在错误的承诺之上，即印度教民族主义是通往‘幸福’的道路。”其部分社会改革对印度国内日益高涨的印度教民族主义起到了鼓动和推波助澜的作用，激起了印度国内教派冲突，特别是穆斯林群体与极端印度教徒之间的矛盾，成了引发印度社会撕裂的一大潜在风险。在一定程度上，莫迪政府鼓动“印度教特性”（Ｈｉｎｄｕｔｖａ）的主张也是从政策上回馈占印度人口绝大多数的印度教徒的政治支持，同时希望借助印度教文明来凝聚国内共识，确立国家身份认同，彰显印度在世界中的文明特性。然而，由此导致的对印度社会多元化的“侵蚀”，加深了印度教徒与印度穆斯林之间的原有裂痕，不利于印度社会的平等、包容、稳定和发展。从长期来看，国内缺乏稳定的社会根基必然会导致“安全内耗”，侵蚀印度部分战略资源和分散国家的战略焦点，从而不利于国家在对外战略上的持续资源投入和政策延续。备受争议的“寺庙之争”判决、《公民身份（修正）法案》等在穆斯林群体所引发的巨大政策反弹就是典型例子，因此莫迪也被西方部分人士批评为“印度教至上主义者”。

此外，莫迪自２０２０年以来在经济、国防等领域推行“自力更生的印度”的计划，实际上是在鼓励促进“内循环”，因此具有经济内向型发展的特征，而这与印度当前在地缘战略上的“海上转向”又存在一定的张力，后者依赖于外向型经济发展。另外，印度政府一方面在全球积极招商引资，另一方面又以各种法律法规为由，加大对外资企业的各种审查力度，增加了外资企业在印度的投资风险和运营成本。因此，如何形成国家顶层设计的“逻辑统一”而不是战略矛盾是比较关键的，可以避免内部战略与外部战略的“互斥”现象。

四、对未来中印关系的启示

从中印两国的地缘类属身份划分来看，两国都同属海陆复合型地缘政治大国，而且两国当前都处于地缘战略向海上“延伸”阶段。同时，两国都日益重视对海洋资源的探索和海洋经济的发展，海洋在未来两国的崛起中将扮演更加重要的角色。这意味着，未来中国和印度在海洋上的“相遇”频率和竞争程度都可能会增加，特别是在印度洋地区。在陆地上，２０１７年和２０２０年的中印边境冲突加强了印度对华威胁认知，其结果是印度不断提升在中印边境地区的战略存在。由此看来，中印未来无论在陆上还是在海上的安全互动都可能会增加。当前印方政府反复强调，中印关系应该基于“三个相互”：相互尊重、相互理解和相互利益，并坚持将双边的整体关系与边境问题挂钩。面对一个强硬而难以妥协的印度政府，要降低双方在安全互动中的冲突风险，确保竞争的良性互动，需要尽快恢复系列双边对话机制，加强沟通协调，确立互动原则与行为规则以管控分歧，创造新的合作“增长点”，推动双边关系的良性循环。