在1919年的巴黎和会中，中国在山东问题上遭到挫折，并引发了“五四运动”，已为人们所熟知。但在1921-1922年进行的华盛顿会议中，北洋政府通过外交努力，成功地收回了青岛和胶济铁路等权益，恐怕知之者甚少。那么这一切是如何做到的呢？

　　华盛顿会议的缘起

　　巴黎和会后，日本曾两次向中国提议，进行解决山东问题的交涉，企图使其在《凡尔赛和约》中获取的利益合法化。如果中日之间进行直接交涉，其结果一定是零和博弈，由于中国手中可打的牌不多，一旦交涉则必然处于下风，难以取得突破，于是朝野上下对此均持反对态度。国内各界民众多次集会，向北洋政府请愿，反对中日之间进行直接交涉。在此情势之下，北洋政府拒绝了日本的提议。

　　此时，正值皖系垮台，徐世昌为大总统的北洋政府处于风雨飘摇之中，在直奉两系之间搞平衡，勉强维持；孙中山则在广东驱逐了桂系军阀，高举“护法”大旗，酝酿北伐。由于国内各省均被大小军阀所瓜分，北洋政府根本无法控制，经济民生等事业的筹办更是无从谈起。唯有在外交领域，军阀们掣肘较少，北洋政府有着较为自由的发挥空间。

　　此时在外交舞台上活跃的是一批职业外交家，如顾维钧、颜惠庆、王正廷等，他们大多留过洋，了解世界大势，具有广泛的国际知识，通晓国际外交规则。在他们的努力下，中国当时尽管仍处于四分五裂之中，但国际形象比起颟顸的满清政府而言，有了根本的改善，并当选为新成立的国联理事国。对于中日之间的僵局，北洋政府的做法是：拒绝直接交涉，找机会把山东问题提交到国际会议上，争取列强与各国的支持，以达成对中国有利的解决。

　　不久，机会就来了。当时日本在远东的崛起，加上各列强大肆发展海军力量，引起了美国的关注与忧虑。1921年8月，美国邀请了英、法、意、日四强国派代表来美商议裁减军备问题。同时，为顺带解决远东的太平洋战后遗留问题，美国又邀请了主要相关国家中国、荷兰、比利时、葡萄牙四国，连同英美法日意五强，一共九个国家参加了本次会议。

　　美国虽然在《凡尔赛和约》上签了字，但因其国内对条约中某些条款的看法分歧，并未被国会所批准。其中，美国朝野中有不少人士在山东问题的条款上，对中国抱有同情态度。北洋政府认识到这是一个契机，期望在山东问题及废除不平等条约等问题上，取得美国及其他西方列强的支持，扭转巴黎和会造成的不利局面。美国政府做出中国代表在会议中与其他各国完全平等的保证，徐世昌政府于是欣然接受了美国的邀请。

　　此时，日本因之前的英日盟约到期，正在谋求延续盟约。但鉴于美国及英国的海外自治领对英日续盟大多抱有反对的态度，英国遂向日本提议，以此次在美的各国公约来代替英日盟约，日本只得表示同意参会。日本唯恐中国在会议期间提出解决山东问题，引起各国的干涉，于是在9月于10月两次再度向中国提议谈判山东问题，企图进行直接交涉，造成既成事实，阻止列强的介入，均被北洋政府拒绝。

　　这次会议于1921年11月至1922年2月在华盛顿召开，时称“太平洋会议”，后人也称“华盛顿会议”。

　　代表团风波

　　鉴于当时国内南北两个政府并存的事实，北洋政府的外交总长颜惠庆打算仍采取前年参加巴黎和会的模式，由南北政府联合组团参加华盛顿会议。10月6日，由大总统徐世昌下令，派驻美公使施肇基、驻英公使顾维钧、大理院院长王宠惠及南方政府外交次长伍朝枢四人为此次会议的全权代表。但是，南方政府的非常大总统孙中山通过美国驻广州领事向美国政府传话，称北洋政府是“非法政府”，无权对外代表中华民国，要求由广州的护法政府独自组团代表中国参会，这个提议遭到美国的拒绝。

　　此后，北洋政府外交总长颜惠庆指示施肇基，通过美国驻广州领事的途径与广州政府外交总长伍廷芳接触，谈判联合组团的条件。但此时孙中山已在广州积极布置各路人马，准备出师北伐，推翻北洋政府，无意联合组团，提出了以北洋政府的“非法总统”徐世昌下台为联合组团的条件，致使南北联合组团的希望破灭。颜惠庆仍不死心，想争取伍朝枢以私人身份作为谈判代表，遭到伍的拒绝，全权代表遂由四个变成了三个。

　　联合组团希望既然失败，北洋政府便独自组建了代表团。代表团阵容非常庞大，除了三位全权代表外，还由前外交总长梁如浩、前财政总长周自齐为高等顾问，税务处会办蔡廷幹、总统府中将顾问黄郛等五人为顾问，另有谘议、委员、秘书、译员等，总数多达一百三十二人，反映了北洋政府对此会议的重视。此外，施肇基还在美国聘雇了三位洋专家，分别作为政治、财政和税则方面的顾问。社会各界的期望也很高，北京各民间团体组建了国民外交联合会，进行声援，并向政府提交了提案建议书，还派了蒋梦麟等人赴华盛顿，作为观察员。

　　这样一支庞大的代表团出征，所需经费必然不赀。北洋政府作为一个弱势政府，一向缺钱，实权都操在各地大小军阀之手，国库里一贫如洗，措资成了一个大问题。徐世昌将当时遣返德国一战战俘所得的补偿费截留了十万元，作为会议经费。但区区十万元远远不够，最后只好由外交部出面，向各方“化缘”求助。除由财政部认缴了八十万元，首批先拨十万元外，奉系张作霖汇助了十万元，山东督军田中玉汇助了三万元，福建督军李厚基汇助了二万元，加上各界的捐款，先后募集了四十万元，用于置装、物品、路费及在美的初期费用。此后，直系的曹锟、吴佩孚及其余各省军头、各地商会又陆续汇来了二三十万元。会后统计，总共花费一百一十余万元，为各方一点一滴、集腋成裘而来，这种“盛举”自民国建立以来难得一见。

　　除了少量已在欧美的代表外，中国代表团的大部分于1921年10月5日从上海乘轮出发，经过三个星期的海程，于10月26日抵达旧金山，换乘火车，于10月30日到达华盛顿，受到驻美公使施肇基与美国方面的迎接。两天后，全权代表顾维钧、王宠惠从英国赶来汇合。

　　九国会议内外

　　太平洋会议在11月12日正式开幕，由美国国务卿休斯任主席，九国正式代表共三十人。会议分两个部分，其一是英美法日意五强参加的裁军会议，主要成果是制定了海军条约，约定英美日法意五强海军的主力舰保持5：5：3：1。75：1。75的比例。其二讨论太平洋及远东问题，九国全部参加。

　　中国代表团首先提出了关税自主案。自晚清以来，通过各不平等条约，议定中国的进口关税按照“值百抽五”的原则，是世界上最低的关税税率。此次中方提出收回关税自主权的提案，受到了各国的重视，在之后通过的《关于中国关税税则的条约》中议定：将在上海召开修订税则、税率的特别会议，在未废除厘金前，普通货物可增收2。5%的附加税，奢侈品最多可增收5%的附加税；在废除厘金后，税率将提高到12。5%。

　　随后，中国代表团趁热打铁，提出了撤销领事裁判权、撤退各国驻华军警、无线电及客邮问题等提案。鉴于中国的国际地位已大为提高，这些提案得到了各国的支持与同情。在之后的一系列附属条约中议定：由各国组织委员会，考察在华的领事裁判问题的现状，逐渐放弃领事裁判权；在中国境内的外国邮局除租借地或为约章特别规定外，一律撤销；由北京外交团与中国委员共同组织特别委员会，调查外国在华驻军现状，如中国能保证在华外人的生命财产安全，则将撤退各国驻军。另外，在无线电、铁路等方面，也均取得了有利的进展。

　　但是，在国人最关心的“二十一条”及山东问题方面，陷入了僵局。首先，日本方面激烈反对在九国会议中讨论山东问题，甚至以退出会议相威胁，其防备英美干预的目的殊为明显。其次，英美等国因受凡尔赛条约的牵制，也不愿在会议中讨论山东问题，作壁上观，致使中国在大会上解决山东问题的设想暂时受到了挫折。

　　顾、施等代表在不利形势下，据理力争，取得了各国的同情。美国在野的民主党也借山东问题批评哈定的共和党政府偏袒日本，对美国政府也造成了压力。北京的国民外交联合会组织民众进行游行，并派代表到东交民巷谒见各国公使，请各国维护正义、主持公道。

　　这时，美国认识到中日之间的山东问题不解决，中国代表团如果退出，会议有破裂的危险，不利于远东的稳定。于是，美国国务卿休斯联合英国首席代表贝尔福，分别向中日双方提出进行“边缘会谈”的折衷办法，即在正式会议之外，由英美进行调停，进行中日之间关于山东问题的谈判。顾维钧了解到英美的底线，既希望山东问题得到解决，又不希望开罪日本。他敏锐地认识到，“边缘会谈”虽与中国要求的大会上直接解决有差距，但毕竟是在英美代表参与的调停之下，与日本的直接谈判的要求又有不同，况且与正式会议同时召开，其成果也将被算作会议的一部分，对中国并无损害，反而确保英美在介入谈判的过程中倾向中国，从而形成对中国比较有利的局面，因而力主接受英美的建议。

　　但是代表团内部分歧很大，王宠惠等人认为这就是直接谈判，指责顾维钧态度“软弱”，还提出了辞职。国内各界也掀起了又一轮的游行示威风潮，指责代表团“误国”，反对直接谈判，广州政府也抨击北洋政府“卖国”。顾维钧、施肇基感到压力很大，先后致电外交部请辞，周自齐、蔡廷幹、黄郛等也纷纷要求辞去顾问职务。

　　此时，外交总长颜惠庆起了定海神针的作用。他在分析了代表团的电报之后，对顾维钧等人的观点表示了肯定。颜惠庆一面连向代表团发电报，要他们“和衷共济，共渡难关”，不可轻易言去，众人的情绪才稳定了下来；一面亲自出面，向舆论界公布了山东问题处理过程的文件，向公众解释了目下的“边缘会谈”与直接谈判的区别，并重申了坚持国权的主张，平息了社会舆论。

　　山东问题的谈判与解决

　　从12月1日开始，中日两国代表在美、英的调停下，开始了山东问题的谈判。双方在胶州湾的交还及相关的产业、盐场、煤矿、铁路等诸多问题上展开了激烈的交锋。例如，在官产与公产问题上，日方提出将领土权和所有权分离，领土权可以无偿交还，所有权的交还需要索取补偿，遭到顾维钧、施肇基的驳斥，认为索取赔偿相当于售卖，日方无此权力。在盐场问题上，日方提出盐场为日本投资创办，况且日本国内缺盐，赖此接济，不肯轻易放弃，中方认为应收归中国经营，将来可视日本需要向其出口，至日本前期的投资，可经估价后秉公给予赔偿。

　　争论最激烈的还是胶济铁路的权益问题。中方代表首先提出，过去中德之间是合办胶济铁路，现在日本继承了德国的权益，所以应将全路及附属财产估价，以半价给予日本，路权由中国收回。日方声称，该路是过去日本从德国手中得来，中国以半价收回，相当于日本损失了半数。中国代表遂提出，付给全价亦未尝不可，但须扣除历年来营业余利及中国原有股本。日方称如此日本毫无所得，还不如前次提议。不久日方又改变口径，坚持“合办”，不肯放弃管理权。而中国代表团也得到外交部的训令，坚持以半价要回全路管理权的底线。

　　经过唇枪舌剑地讨价还价，在铁路问题上终于有了突破，中国同意将原有德国遗留的财产部分，除去折旧，给价赎回；日本新置与改良的部分由双方设立委员会估价，由中国出资补偿给日本，最后合计价值四千万日元。随后，日本要求赎路款通过日本向中国借款来提供，中方代表认为事关主权，坚持由中国自行集资解决。最后经过英美调停，日本须将胶济铁路全线交还中国，由中国发行国库券来分期付给日本，偿还期限十五年。

　　经历了三十六次会谈后，在英美斡旋下的中日山东问题终于有了最后结果，其要点为：胶澳租界完全交还中国，海关也归中国管辖；公产及原属中国者无偿归还，日占时新修者酌给部分补偿价；中国将胶澳自行开作商埠；青岛及胶济铁路沿线日军限期撤退；青岛盐场由中国给价赎回；胶济铁路沿线各矿交还中国后，由中国特许公司承办。依此订立的《山东悬案条约》共计十一节二十八条，附约六条。1922年2月4日，中日两国代表在《山东悬案条约》上签字。两天后，九国公约通过发表，华盛顿会议闭幕。

　　1922年3月2日，北洋政府下令对参加华盛顿会议的中国代表团成员授勋，其中贡献突出的施肇基、顾维钧两人被授予一等大绶嘉禾章，王宠惠被授予一等文虎章。

　　1922年12月10日，北洋政府从日本手中接收了青岛，并依据条约设立了胶澳商埠，任命外交家王正廷为首任胶澳商埠督办。在华盛顿会议中，中国代表团的表现还是可圈可点的。在谈判中有理有节、不卑不亢，取得了各国的普遍同情。除了在山东问题上争回了凡尔赛条约中失去的权益外，在二十一条方面，日本宣布放弃了满蒙筑路借款以及在顾问、教官等方面的优先权。此外，中国还争回了长期失去的关税自主权，在废除领事裁判权等诸多不平等协议方面也取得了相当进展。华盛顿会议成为中国首次不仅没有丧失，反而挽回了部分权益的重大国际会议。

　　北洋政府时期，军阀混战严重，政府各部门均一筹莫展，形同虚设，唯独外交部利用国际形势的变化，因势利导，为中国这个“弱国”争回了一些权益，这是很值得深思的。

　　同时，通过华盛顿会议，英日同盟解除，四年前美日达成的涉及中国的“蓝辛—石井”协定也消然于无形，日本的军备发展也受到了限制，这些都对深受日本威胁的中国有利，也对日后国际形势的发展产生了深远的影响。