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仲裁之后南海局势却异常平静 各方究竟都在观望什么
www.wforum.com | 2016-07-25 02:26:22  观察者网 | 0条评论 | 查看/发表评论

  7月21日《环球时报》发表了一篇评论,题目是“南海无大动静,嘴仗是最大热闹”。确实耐人寻味的是,自7月12日南海仲裁案公布结果之后,中 国与美国及其盟友之间最吸引眼球的交锋还是舆论上的相互攻击。美国并没有马上借此机会进行军事部署或其他行动,也没有采取制裁、诉诸联合国等其他政治手段 向中国施压。但如果我们承认这样一个前提,即“亚太再平衡”是美国一以贯之、不会轻易放弃的战略,那么眼下南海的平静恐怕就不能解释为这场风波已经过去 了。

  笔者认为,眼下南海的相对平静是因为美国以及相关方都在观望;特别是在解放军的军演结束之后,将有以下一些事件的结果会影响中、美以及其他国家的判断和考量,进而影响仲裁风波的走向。

   南海相关各方在观望什么?

  第一件事是菲律宾和中国之间协商的结果,这里特指的是菲律宾前总统拉莫斯出任特使访华。与前任“一边倒”的亲美路线不同,菲律宾新总统杜特尔特 显然更加务实(虽然谈不上亲华)。对于他,媒体多关注的是作为政客在对华问题上的“朝三暮四”:一会呼吁要与中国直接谈判,一会又说要“骑摩托艇到黄岩岛 宣示主权”。但如果我们抛开这些政客作秀式的表态,那么至少可以确定,杜特尔特是非常希望就仲裁问题达成妥协的。

  一方面,杜特尔特在不同时间、不同场合都表达过欢迎中国投资的愿望,特别是他的竞选纲领打的就是“经济牌”;引入中资、改善经济进而稳固自己的 执政基础,显然不可能在与中国关系恶劣的情况下实现。另一方面,杜特尔特在挑选与中国谈判的人选上也表现得非常谨慎,而且很可能还给出了一些特别指示。7 月14日杜特尔特提出要委任前总统拉莫斯为对华特使,24日拉莫斯同意出任并与杜特尔特密谈了两个小时。拉莫斯某种意义上算是中国的“老朋友”,他在任期 间一直致力于对华友好,还参与建立了博鳌亚洲论坛,是菲律宾对华谈判最有可能成功的人选。因此不论其本身持有何种政见,杜特尔特无疑是希望尽快结束南海的 紧张局势的。

001.jpg

  就此而言,菲律宾如果与中国达成了某种妥协结果,将是对美国的一次沉重打击。打个比方就是,菲律宾是委托人,而美国作为律师信心满满、摩拳擦掌 地想要代表菲律宾打赢对中国的“正义”官司;结果事到临头菲律宾自己撤诉了,留下美国空有一腔“热情”,尴尬得不知道怎么收场。这也是为什么这段时间里, 马尼拉充斥着美国阻止菲律宾对华妥协的说客。美国需要观望这场谈判的结果,并考虑万一菲律宾临场退缩、接下来这件事有没有可能成为美国在南海新的“抓 手”。

  第二件事,也就是美国在菲律宾对华妥协后可能的备选方案,是正在召开的包括第49届东盟外长会议在内的东亚合作系列外长会。这场会议会以团结还 是分裂而结束,将影响仲裁风波的进一步走向。众所周知,中国在南海方向面临的争端方不光只有菲律宾和越南,也有印尼、马来西亚等其他东盟国家。东盟虽然极 力避免以整体涉入南海争端,但其本身因南海而已经出现了裂隙。东盟内对于南海问题的态度大致可以分为对华强硬、中立和对华友好三派,这三派的意见在最近几 年南海局势紧张的情况下日趋对立——例如越南和菲律宾有政府官员就曾表示过,东盟在南海问题上对华妥协太过,影响了成员国对东盟的信任;又例如最近柬埔寨 首相洪森拒绝了安倍的提议,坚决反对在东盟层面上讨论南海问题。虽然已经有消息称,此次第49届东盟外长会议将不会讨论南海仲裁,但有一些对华强硬的东盟 国家表示有可能单独发表声明。

  这里面最引人注目的是印尼态度的转变。今年5、6月间,印尼在纳土纳群岛附近抓扣了中国渔船,并在后的外交表态中坚持了印尼总统佐科上台以来在 渔业问题上强硬立场;而且在今年8月17日的国家独立日,印尼还准备把从中国等周边国家抓扣的渔船一并炸毁。当然,在这些动作背后最值得关注的是其官方表 述:7月22日,印尼外交部官员表示将“推动在东盟外长会议的联合公报里提及南海问题”,但这提及南海问题是指主权争议还是局限于渔业问题还有待观察。但 就此来看,诸如印尼等国如果将会议导向了一个分裂的结果,那么对于美国来说失去菲律宾这样一个“抓手”之后,也有可能在东盟里找到新的“合作伙伴”。

  第三件事当然是美国与中国之间的沟通,特别是美国的对现状的评估。目前美国面临的问题有很多,诸如ISIS带来的袭击风险、英国脱欧之后的欧洲 问题以及国内的分裂,因而不可能继续不计成本地在南海保持强硬姿态。7月17日美海军作战部长访华,到现在尚未结束;他在与解放军海军司令吴胜利的会谈中 提及了南海问题,并清晰地了解中国方面的立场;对于目前中美之间的局势来说,这将是一次非常重要沟通机会。当然对于美国来说,它需要考量的其实并不是“要 不要继续维持在南海的存在”,而是“如何高效费比地维持在南海的存在”。但毕竟美国自己也承认,现在除了直接的军事手段外,已经没有什么办法能将中国从南 海已经建好的人工岛上“赶走”了;而军事手段显然是美国要极力避免使用的。那么美国在未来一段时间内有可能的政治手段有哪些呢?

  在这里笔者试举美国已经实施过的两个政治手段,评估它们在过去的效用以及在未来继续沿用和改进的可能。

  “污名化”和“航行自由宣示”:美国有可能继续下去吗?

  客观地说,中国在南沙群岛几个岛礁上的人工建岛行动,显然已经不能以纯粹的政治手段加以阻止了;特别是渚碧礁、永暑礁等几个人工岛,其所配备的 机场、雷达和导弹等设施形成的军事威慑效果,是不可能依靠“批判的武器”来消除的。因此对美国来说,当下难度最低的目标是实现政治上的胜利,即在政治立场 上拉拢其他相关国家,让它们认为中国是国际海洋法的“破坏者”从而达到在南海问题上孤立中国的政治目的。

  第一,将中国的南海立场“污名化”。并试图借助南海仲裁案来实现这个目标。对于美国来说,过去几年间的行动客观上都在指向“污名化”这一手段。 在这里要所谓“打嘴仗”和“污名化”进行区分——“打嘴仗”尚停留在舆论层面,只考虑双方在舆论交锋上的胜负而非其他;“污名化”虽然也涉及舆论,但最主 要的目的是要影响第三方的观感和态度。因此“污名化”往往是伴随着政治、军事、法律和舆论的多个层面的实施。例如2014年12月5日,在中国就南海仲裁 案发表立场文件之前,美国国务院抢先发布报告批评中国的“九段线”违反了国际法,试图在法理层面上将中国污名为“违法者”。这是在法律和舆论层面上配合的 “污名化”。

  7月12日南海仲裁公布结果后,美国率先表态称中国“必须遵守仲裁”;中国则针锋相对,并指出世界上有大量国家和政党支持中国的合法立场。有些 学者认为,这是检验美国“污名化”策略是否有效的机会:如果关键的涉事方明确要求尊重仲裁,那么就说明美国泼在中国身上的“脏水”是有效的。为此,国际危 机组织(International Crisis Group)的一名研究员统计了12日仲裁结束后相关各方的表态,制作表格如下:

002.jpg 

  在这个表格中所列的亚太地区国家和相关方,明确支持仲裁只有美国、澳大利亚、日本和新西兰,明确反对仲裁的则有巴基斯坦、俄罗斯和中国台湾地 区。但值得注意的是,一是没有一个东盟成员国明确支持仲裁,二是大多数国家都只是抽象地表示支持“和平解决争端”(也就是实际上的不表态)。霍夫斯特拉大 学的古举伦教授,将这视为美国在南海问题上“污名化”的一次“挫折”。他特别指出,东盟、欧盟和联合国秘书长办公室这几个关键的国际组织,也都采取了模棱 两可的支持“和平解决”的立场,这表明中国采取“四不”原则在国际上并没有那么不可接受,从而意味着中国在未来一段时间内仍享有足够的外交回旋余地。从这 个意义上看,除非中菲之间的谈判彻底破裂、东盟的风向发生根本性逆转,否则继续“污名化”只是保住美国既有的“面子”,不会影响其他国家和政治实体的判 断。因此对于美国来说,在这段观望期结束之后,它需要采取更加实际的手段。

  第二,也就是更加实际的动作,是继续采取“航行自由宣示”。该项目是美国国务院、国防部和一线部队等多部门联合执行的行动计划。该计划有着详细 而完整的标准和程序,只要政府高层决定就可以按照程序启动。在去年的11月和今年1月,美国两次对在南海实施“航行自由宣示”,派出驱逐舰穿越中国控制下 的岛礁附近12海里水域;在此前后,美国国防部曾有官员表示,美军计划每季度在南海“人造岛礁”12海里内巡航两次,以“提醒中国和其他国家尊重美国在国 际法下的权益”。然而自12日仲裁结果之后,解放军在南海进行了多场军事演习,美国也很克制地没有表现出要继续“航行自由宣示”的态势。

  但是眼下的平静能否维持下去,是非常值得怀疑的。实际上已经有学者积极呼吁美国尽快对中国南海的岛礁进行“航行自由宣示”,以表明美国对仲裁的 支持。确实,就仲裁本身的内容而言,它为美国的“航行自由宣示”提供了更多、更具针对性的目标。特别是由于仲裁庭裁定南沙群岛的所有海洋地物均不能产生大 陆架和专属经济区,美国就能借此在这一海域进行军事侦察而排出中国的干扰,并宣称这是“符合国际法”的。就舆论影响而言,一派美国学者认为应该低调地进 出、避免激起中国不必要的敌意,还有一派则认为应该高调地向盟友和中国宣示美国的态度。但毫无疑问的是,美国将会依据仲裁结果和各方反应发起新一轮的“航 行自由宣示”。

  笔者认为,在吸取了之前“航行自由宣示”的经验后,美国有可能在以下几个方面进行改进:首先是针对现有的人工岛和即将有可能进行吹填作业的岛 礁,派出军舰进行干扰和宣示,并将仲裁中“低潮高地无领海”的条款扩展为支持菲律宾的法律依据;其次,将航行自由的宣示范围扩大到南沙群岛大陆架和附近空 域,将飞机巡航、船只运作和军事演习结合起来,特别是“名正言顺”地对南沙群岛海域进行军事侦察,以此来支持仲裁庭的判决;最后,吸引澳大利亚、日本和新 西兰等盟友加入到巡航中来,组织一个多国的“航行自由”宣示。许多美国学者已经在呼吁,这种与亚太盟友的联合巡航势在必行。

  目前还算平静的南海局势只是一个不稳定的平衡节点,在此之后一些重要事件的走向将会使局势走向各种可能。对于中国来说,眼下当然希望南海尽快平 静下来,各相关方能够有默契地停止怀疑和对抗;但一旦来自菲律宾、东盟乃至美国的不稳定因素爆发,破坏了当下的平衡,中国应当有足够的手段来应对、控制冲 突的范围和烈度。

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