作者汤名晖：美中关系近年来围绕高科技与关键资源展开激烈博弈，稀土元素正成为双方角力的焦点之一，由于稀土作为支撑国防与高科技产业的关键原材料，中国凭借对稀土供应链的主导地位，试图在美中贸易对话获取更大利益，而美国则日益关注自身对华依赖所带来的经济安全与国防风险。 2025年伦敦举行的第二轮关税会谈中，稀土问题被进一步浮上台面，成为双方谈判的首要议题。

中国稀土产业的发展历程

回顾中国对稀土元素的开发利用，可以追溯到1927年，当时在首次发现稀土资源，但是面临接踵而来的战争与破坏，并未有商业规模的开采。 1950年代，中国才开始小规模生产稀土精矿，但当时的中共面临百废待举和政治斗争，尚未将其视为发展重点。

20世纪80年代，中国开始认识到稀土的战略价值，一批科学家和政策制定者为稀土产业奠基。 其中，被誉为中国稀土之父的徐光宪创建稀土材料化学国家重点实验室，推动稀土分离提纯技术的研究。 1980年成立的中国稀土学会以及1985年设立的中国稀土信息中心，中国政府通过出口退税等激励政策扶持稀土产业，对稀土产品最高实行17%的出口退税，以刺激生产和出口。

与此同时，中国积极引进国外技术和合作，与日本井上公司合作矿石分析、选矿和应用研究。 在国家政策扶持和国际合作带动下，中国稀土产量迅速增长。 直至1990年代，在外国的帮助下成为全球主要供应国之一。

1990年代，在改革开放和邓小平南巡讲话精神激励下，中国稀土产业加速崛起。 邓小平在1992年指出：“中东有石油，中国有稀土。”，将稀土视为与石油同等重要的国家资源，稀土生产和出口激增。 凭借丰富的资源和低成本优势，包括相对宽松的环保监管和廉价劳动力，中国稀土产量在2000年前后占据世界主导地位，占有率一度达全球90%。 中国北方主要开采轻稀土，例如：内蒙古白云鄂博矿，南方离子型黏土矿则提供珍贵的重稀土。

21世纪以来，环境保护意识与资源永续性的观念逐渐兴起，中国开始收紧对稀土行业的管制。 首先在外贸上实施严格的出口配额和关税，2006年起对稀土出口征收关税，部分氧化物关税率达15-25%，并逐年压缩出口配额，从2005年的6.5万吨大幅减少到2010年的3万吨左右。

2010年9月中日因钓鱼岛撞船事件关系紧张，据报道中国暂时停止向日本出口稀土。 虽然中国官方未正式承认全面禁运，此举仍被广泛视为中国武器化稀土的实例，动摇国际供应信心。 此后，美日欧于2012年将中国稀土出口限制措施诉诸WTO，稀土资源也正式成为中国外交战略的一环。

2016年起，中国政府从政策面明确将稀土列为战略性资源，强化从采矿、冶炼到出口各环节的管控。 2021年，工信部曾发布《稀土管理条例（征求意见稿）》，强调《稀土是不可再生的重要战略资源》，提出对稀土开采和冶炼、更严格的许可和配额管理。

同年，中国官方组建中国稀土集团，将多家央企稀土业务合并，特别是南方离子型稀土资源的集中管理。 该集团控制全国约70%的重稀土产能，以及40%左右的稀土总产量。

2024年6月，中国正式颁布《稀土管理条例》，正式进行进口出口管制、并且扩大限制矿种范围，不仅涵盖稀土矿与氧化物，也将合金等深加工产品以及钨、锑等战略金属纳入管理。 与以往最大的差异是，稀土从此由国务院层级统一规划和管理，从产业到政策实现一条鞭，随时能作为一张可用的好牌。

F-35战斗机每架含有约920磅的稀土材料。 （取自 DVIDS 网站）

中国稀土战略的地缘政治意涵

经历产业与官方的整顿之后，凭借对全球稀土供给的高度控制，中国在国际博弈中拥有一张独特的资源牌。 2023年的中国提供全球约63%的稀土矿产品和92%的加工品，预计2030年仍将占据全球过半的稀土开采份额和逾四分之三的稀土加工份额。 这种近乎垄断的市场地位，使中国具备影响全球价格和供给节奏的能力，当非中资企业试图在其他国家开采稀土矿，中国往往通过增产降价的方式压制竞争者，令新的开采难以为继。

由于稀土广泛应用于军事和高科技领域，中国通过日渐扩大的稀土供应链，在外交冲突或贸易谈判中能够对对手形成战略威慑。 例如，上面提到的中日钓鱼台冲突期间，中国一度收紧对日稀土出口，被外界视为运用经济手段施压的实例。 2019年的第一次美中贸易战，中国同样表态考虑限制稀土对美出口。 2025年美中伦敦会谈前夕，彭博社已指出美国显然准备放松高科技出口管制，换取中国稀土松绑，在对外事务展现足够的威慑力。

除了掌握矿藏资源，中国经过数十年投入，拥有世界最完善的稀土提炼分离技术和完备的产业链配套。 统计显示，1950-2019年间中国在稀土领域累计申请相关专利近2.6万项，远超排名第二的日本（1.39万项）和第三的美国（0.98万项）。

更重要的是，相关开采与冶炼的技术也被纳入稀土战略，成为外交与地缘政治的工具。 2023年12月，中国宣布禁止向国外出口稀土冶炼分离技术。 鉴于中国的湿法冶炼的先进技术专利，西方国家即使开采到矿石，没有中国技术也难以高效提取出高纯度的氧化物。

稀土技术的管制措施，被视为中国对抗美国在半导体领域“卡脖子”的对等反制，同时也使得其他国难以建立独立的稀土供应链。 在稀土这一领域，中国不仅是最大生产国，更试图成为游戏规则的塑造者，以资源和法律为杠杆，回应国际议题。

美中的稀土议题过招

2018年起川普政府对华发起大规模关税制裁，美中贸易战爆发。 在最初的关税清单中，美国刻意豁免稀土元素及其永磁体制品，原因在于美国对中稀土依赖严重，若对其加征关税将损害自身高科技和军工企业。 中国则关注到美国这一动向，意识到稀土可能成为有力反制工具。

2019年5月，当美国升级关税措施后，中国国家发改委组团赴江西调研稀土产业，随后官媒密集发声，暗示如果贸易战继续恶化，中国不排除动用稀土反制。 美国国防部也向国会报告称正评估稀土供应风险，并与盟友合作确保关键矿物供应。 虽然中国并未真正执行禁运，但是稀土的威慑力已影响美国的态度。

2023年后，美国对华实施的高科技出口管制，例如：芯片设备禁售，引起中方强烈不满，而中国在2023年先后对镓、锗等关键矿物出口实施管制。 同年7月，中国宣布对部分稀土金属及永磁合金出口实行许可制度，尤其是铽、镝等重稀土被列入管控清单。 这些材料对美国电动汽车和国防工业至关重要，而美国几乎没有替代方案，当时的全球重稀土都出产于中国。

2025年6月，在英国伦敦举行的美中第二轮经贸谈判，美中在稀土及相关领域达成一揽子交换方案，中国同意向美国持续供应所需的一切稀土产品，尤其是稀土永磁体，以确保美国产业链安全。 作为交换，美国则在其他方面作出让步，包括允许更多中国留学生赴美，以及考虑放宽部分对中高科技出口限制。 两国暂时停止进一步加征新关税，以现有关税水平作为平衡点，稀土成为美中达成阶段性贸易休战的支点，中国也证明稀土足以影响美国的国防产业。

美国在稀土供应链中的脆弱性与依赖性

2023年的数次交手经验可知，稀土问题已经成为美中贸易战的焦点，美国要真正缓解焦虑，单靠短暂的承诺显然不够，美国也在采取措施来降低脆弱性。 冷战时期，美国一度是稀土生产大国，但自20世纪末全球供应版图转移，美国本土稀土产业式微，转而依赖进口，尤其依赖中国。

美国近年所用的稀土原料95%以上依赖进口，其中约80%直接来自中国。 美国地质调查局数据显示，2019-2022年美国稀土化合物与金属进口量中有72%来自中国。 其他来源如爱沙尼亚（5%）、日本（6%）、马来西亚（11%）等，其实很多也是中国稀土经过他国加工后再出口美国。

由于供应源单一，美国很难在短期内从其他渠道获得最低限度的稀土，对于这些材料缺乏性能相当的替代品，即使有也质量更差且成本更高。 美国本土稀土资源并非没有，加州芒廷帕斯（Mountain Pass）稀土矿储量丰富，曾是全球最大稀土矿。 但由于环保成本和市场竞争等因素，芒廷帕斯在2002年一度停产。 2012年重新开业后，也有一定的产量，2022年该矿产稀土精矿约4.3万吨，但是美国缺乏下游分离和加工能力，开采的精矿大部分直接出口到中国进行分离加工，然后再以氧化物或金属形式进口回美国。

如前文所述，由于关键技术掌握在中国手上，美国几乎没有自己的稀土冶炼分离产业，最关键的中游环节掌握在中国手中。 即便是轻稀土分离的部份，美国也只有MP Materials公司尚在建设产线，产能远远不够满足需求，MP公司即使建成投产，2025年底前仅能年产1,000吨钕铁硼永磁，不到中国2018年产量的1%，中国2018年永磁产量约13.8万吨，2024年估计达30万吨。 因为产业链中下游环节的空洞化，美国即便有矿床也难以在短时间形成完整的产业体系。

更严重的是美国的军工产业对中国稀土的依赖尤为严重，由于稀土元素独特的磁性和耐高温性能，被广泛用于美国各种主战装备和高科技武器系统。 例如：F-35战斗机每架含有约920磅的稀土材料，主要在航电系统和发动机永磁发电机中; 建造一艘维吉尼亚级攻击核潜艇需要9200磅稀土; 阿利·伯克级驱逐舰约需要5200磅，制导武器和电子战系统也都离不开稀土磁体和组件。 一旦中国切断供应，许多军工生产线可能停滞，维修保障也将面临零件短缺。

在民用高科技方面，稀土同样无处不在。 智能手机和平板电脑的钕铁硼扬声器、硬盘驱动器的永磁体、混合动力和电动汽车的马达磁体、风力发电机的高性能磁钢、MRI设备的磁体、以及光学玻璃、激光器中的掺杂材料，皆属于稀土应用范畴，一旦供应链受阻，将冲击各个领域的产业。 近年电动车和新能源产业的扩张，稀土（尤其磁性稀土）的需求未来将大幅上升，供应缺口可能扩大，这种脆弱性被形容为美国的“阿基里斯腱”（Achilles' heel）。

面对显著的供应链风险，美国目前的缓冲手段相对有限。 冷战时期美国建立过国家防备库存，但后来因稀土供应充裕曾大量抛售库存获利。 直到近年美国才重启对稀土等关键矿物的储备重视。

美国国防部负责维护国家防御储备（National Defense Stockpile），目前储备一些关键材料。 然而经由审计发现，该储备体系多年投入不足，对许多关键材料的潜在短缺缺乏充分评估，甚至尚未确定放出库存的明确标准。 美国目前正在积极重建国内产业链、强化国际合作和发展替代技术等路径，但是如同半导体产业和制造业回归，需要可靠的业者和关键技术，美国正在与时间赛跑。

美国应对中国稀土策略的举措

目前美国政府正推动在本土恢复从采矿、分离到磁体制造的矿到磁完整供应链。 近年国会通过的《2021财年国防授权法》《2022基础设施法案》等包含促进关键矿物生产的条款，旨在资助国内稀土项目，重建战略储备。

国防部利用《国防生产法》（DPA）与专项基金直接投资稀土项目。 自2020年以来，五角大楼已拨款逾4.39亿美元支持国内稀土供应链建设。 例如，2020年给MP Materials公司提供960万美元，用于加州芒廷帕斯建设轻稀土分离厂; 2022年再拨款3,500万美元，支持其建立重稀土加工设施。

这些设施建成后，将使美国自冷战以来首次拥有完整的轻重稀土分离能力。 五角大楼还资助澳洲莱纳斯（Lynas）公司在美国子公司，2021年提供3040万美元支持其在德州建轻稀土分离厂，2022年追加1.2亿美元建设重稀土分离设施。

鉴于国内重建需要时间，美国同时寻求与盟友合作，打造多元化的全球稀土供应网络。 2022年美国牵头成立矿产安全伙伴（MSP），包括欧盟、日本、韩国、澳洲、加拿大等13国和地区参与。 MSP旨在整合成员国的经济和金融力量，共同投资第三国的关键矿产项目，以减少对中国的依赖。

美国也与盟友探讨构建关键原材料俱乐部。 欧盟2023年提出建立志同道合国家的原料俱乐部，加强供应链对接。 美国可能与欧盟、日本等通过贸易协定承认彼此的关键矿产为本地产品，以便在电动车补贴等政策下享受优惠，例如：美加澳矿产品被视为美国产品对待。

美日欧曾在WTO对中国资源限制提起争端并胜诉，这种多边协调也为压制中国过度管制提供一定制约。 但随着中国以国家安全名义调整策略，西方在WTO框架下限制中国的空间也有限，因而转向建立自主的供应机制。

美国与盟邦正在建立国际稀土协调机制

美国的盟邦也各自采取措施减少对中依赖，间接帮助美国分散风险。 日本在2010年教训后，投入巨资培育替代供应，向澳洲莱纳斯公司注资成为其大股东，确保了日本获得稳定稀土氧化物供应。 日本还与越南合作建立稀土研究与提炼中心，实施稀有金属国家储备制度，对稀土进行战略储备。

欧盟于2024年颁布《关键原材料法》（CRMA），设定2030年目标：欧盟自给10%开采、40%加工、25%循环利用，并要求任一外国来源不超过65%依赖度。 欧盟正在加速审批本地采矿项目，如在北欧开辟稀土矿，但进展因环保等问题较慢。

尽管雄心勃勃，但欧盟面临现实困境，欧洲虽有一些稀土矿床，例如：斯堪的纳维亚地区发现新矿，但开发周期长且受环保反对。 法国索尔维（Solvay）公司运营着欧洲唯一稀土分离厂，年产量4000吨氧化物，仅为中国2022年产量的1.3%，且该厂过去主要生产催化剂用轻稀土，对磁材用重稀土几乎没有产出。 目前欧洲缺乏磁体制造能力，迄今尚无量产钕铁硼磁体的企业，这也解释为何欧盟愿加入美国主导的矿物安全伙伴。

日本是最早与中国交手稀土议题的国家。 2010年中国对日本稀土限制使日本产业一度陷入困境，但也促使日本成为多元化供应的先行者。 日本出资扶持澳洲莱纳斯公司扩产，并确保日企长期采购权，成功使日本获得一条非中国稀土供应，满足日本约30%需求。 资助减少稀土用量技术，例如：丰田开发低钕磁体、日立研发无镝磁体替代方案。

日本还在全球范围内寻找矿源，在哈萨克斯坦、印度等地达成供应协议，在越南合作设厂。 经过十年努力，日本对华依赖度显著下降：2018年中国占日本稀土进口量从2010年的近100%降至58%，而澳洲份额升至38%。 从日本的经验可知，资源缺乏的国家更需要与盟友协作，值得台湾参考。

澳大利亚拥有丰富的稀土资源，是打破中国垄断的重要潜在行为者。 莱纳斯在马来西亚运营大型分离厂并供应日本外，澳境内有多处高质量矿床，澳政府制定《关键矿产战略》，欢迎美日欧投资矿山。 澳大利亚也在开发北部的Browns Range重稀土矿，计划每年生产279吨镝，相当于全球重稀土供应的重要一部分。 不过澳洲尚缺精炼能力，预计至少到2026年前仍需依赖中国。

值得注意的是，澳洲国内尚无成熟稀土冶炼厂，莱纳斯正建设西澳的卡尔古利（Kalgoorlie）分离厂，短期仍需中国协助提炼重稀土。 即便如此，澳洲作为AUKUS和Quad成员，与美国战略利益高度一致，在稀土供应上将发挥关键盟友作用，台湾也应争取投资份额，善用澳洲的地利与机会。

可能的技术应对方案

除了扩大供给，透过技术途径也可以减少生产过程对稀土的消耗。 美国政府和企业正在推动研发替代材料和新技术设计，以摆脱对特定稀土元素的依赖。 美国能源部的Ames实验室宣布开发出一种无需重稀土的马达磁体原型。 此外，还有对铁-氮（Fe-N）超磁材料的研究，被称作可能的“超级磁体”。

在电动汽车领域，越来越多厂商选择无稀土电机方案。 例如，特斯拉公司早期就采用感应电机（不含磁铁）驱动Model S，虽然后来为Model 3改用永磁电机，但在2023年又宣布下一代车型将使用零稀土的永磁电机。 美国通用汽车也投资初创公司Niron Magnetics，开发无稀土永久磁体，并与Stellantis等汽车厂商联手研究铁基乃米材料磁体。

对于暂时无法完全替代的稀土，也在研究用量减半的方案。 例如日本丰田开发出低钕磁体，用廉价的铈（Ce）替换部分钕，可在保证性能同时将钕用量减半。

加强废旧产品中稀土回收也是一种变相的节流。 美国能源部支持提高永磁废料回收率的研究，将报废资材磁体的稀土提取再利用，以形成城市矿山。 欧盟在CRMA中设定到2030年25%关键原料来自回收，美国公司如Urban Mining等也涉足磁体回收业务，减少对原矿的需求。

透过开采的再投入与技术创新，美国也不是没有方法缓解中国稀土战略带来的压力。 不同于中国在半导体产业寻求突破，美国是从已经学得的技术重新开展，并非是从无到有的摸索。

台湾应尽快加入国际协作

中国通过多年来对稀土的精心布局，已将资源优势转化为战略优势，不仅实现对全球稀土供应链的垄断性控制，也能够以此为议价筹码与各国周旋。 展望未来若干年，稀土之争可能持续拉锯，中国不会轻易放弃稀土这一战略利器，美国等也难在短时间内完全去中国化，双方在供应、价格、技术上的明暗较量将反复出现。

随着美国盟友投入见效，中国垄断度或有所下降，2030年中国矿占全球份额降至约54%，但也需要考虑新能源与航天军工产业的新需求增长，中国仍然具有影响力。 2024年台湾进口的稀土资源总量为6,648公吨，在稀土供应上对中国依赖程度极高，对于新能源与军工航天产业影响甚巨，无人载具的马达和电机设备都有不一程度的需求，严重影响国防自主。

台湾应考虑与美国、日本和澳洲等国加强合作，建立多元化的稀土供应链，以及发展稀土材料的回收利用技术，避免稀土成为继能源议题之后，严重影响国家安全的议题。

※作者为台湾大学国家发展研究所博士候选人/东盟经济贸易文化发展协会研究员