美国和欧洲的两家智库最近分别对一项长期来普遍被人们所忽略的中国对外战略提出警告，指责中国利用西方国家政体多元和去中心化的特点，有系统地拉拢、鼓动各国地方政府，从次国家层面对抗、瓦解各国的对华政策。　

　　2015年9月22日中国国家主席习近平到西雅图访问

　　美国无党派智库“捍卫民主基金会”的研究报告说，对美国而言，美中博弈远远不仅局限于联邦政府层面，中国的战略布局对象还包括了美国各州和地方的政府，在美国目前正在出台一系列反制中国的法案之际，中国更是加紧向地方政府施压。

　　中国外交部上星期同美国地方州市及工商界代表举行视频交流对话期间，副部长谢锋几乎毫无掩饰地要地方政府官员“发声出力，仗义执言”。他明确表示，希望他所说的朋友们“推动拜登政府取消对华加征的关税，停止对中国企业的打压和制裁，阻止国会通过‘创新与竞争法案’等涉华法案”。

　　德国中国智库墨卡托中国研究所（MERICS）在上个月题为“小池塘里的大鱼：中国在欧洲的次国家级外交”的报告中说，中国欧洲政策在“很大程度上绕过了欧盟机构和国家层级政府，稳步扩大了与以下各级的联系，与数不清的地区和城市建立了各类伙伴关系。” 报告说，这导致了中国投资、研发合作以及政治和文化交流的增加，使欧洲的地方政府和城市基本上对北京持欢迎态度。

　　美中两国关系近年来虽然迅速恶化，从白宫到国会，美国联邦一级的政界领袖在中国问题上所持立场基本高度一致，但是在地方一级的州、市政府中，对中国的态度很多时候却迥然不同。

　　中国的一份研究报告曾指出，在50位州长中，只有6位对中国态度强硬，明确对中国示好的州长多达17个。

　　“捍卫民主基金会”资深研究员、该智库这份报告的作者内森．皮卡西奇（Nathan Picarsic）说，中国智库的研究方法论过于简单，完全基于公开声明，但是，它说明了中国“将地方政府关系视为对华盛顿施加影响的潜在工具，北京期待的是，在短期内，州和地方政府可以向联邦政府施加压力；从长远来看，北京将地方官员视为未来的国家领导人。

　　中国国家领导人习近平在今年初曾强调说，在推进对外开放中要注意“凡是愿意同我们合作的国家、地区和企业，包括美国的州、地方和企业，我们都要积极开展合作，形成全方位、多层次、多元化的开放合作格局。”

　　“捍卫民主基金会”的报告说，中国着力对美国地方政府施加影响力的策略由来已久，其具体做法包括推动中美关系的各种活动和论坛——友好城市、网际网络论坛，省州长论坛等等。报告举例并分析了中共领导人习近平2015年对西雅图的访问，称那次西雅图之行充分展示了中国在美国施加影响力的战略方向、目标和多样化手法。

　　尽管在国家层面，美国政界跨党派的舆论近年来普遍对中国持严厉批评态度，但美国全国州长协会（National Governors Association，缩写：NGA）有关中国的表述却相当正面。该协会在一份有关这一论坛的新闻稿中援引肯塔基州州长马特·贝文（Matt Bevin）的话说，美中“当一方告捷，另一方也得胜。中国强大了，对美国有利。” 而“双赢”一直是北京最热衷倡导的概念。

　　皮卡西奇对美国之音说：“你可以看到，民选的我们的州长在为中国所说双赢唱赞歌，在美国为中共的路线背书。”

　　胡佛研究所高级研究员戴雅门（Larry Diamond）举例说，美国的纽约州还曾在中国建国70周年大庆前通过决议，将十月一日定为“中国日”。他对美国之音说：“这对于一般人来说也许没什么大不了的，但这些是中国求之不得的象征性大外宣的胜利，中国相信这还可以为其他事情奠定基础。”

　　这位《中国影响力和美国利益:促进建设性合作》一书的作者说，甚至那篇决议的文字都让他觉得有点奇怪，因为措辞中“有一些微妙的元素暗示，至少其中的一部分可能不是由母语为英语的人而是其他的人所撰写的——例如，也许是中国政府的某些成员或其纽约领事馆。”

　　美国《外交官》杂志上个月的一篇文章透露说，纽约州通过这一决议时正值美中因贸易争端而急转直下，在川普总统和中国国家主席习近平通话的同一天，中国驻纽约总领事馆总领事黄屏应邀到纽约参议院“见证决议通过”。该决议的共同提案议员强调说：“重要的是我们要记住并认识到，无论我们在联邦层面看到什么，我们都需要尽自己的一份力量来维持与中国的关系，”

　　中国问题专家们指出，中国对美国地方政府渗透的另一渠道是建立所谓的“姐妹”或“友好”省州和城市关系。

　　中国的官方统计显示，北京和华盛顿的关系虽然跌至谷底，双方间所谓的“友好城市”的数量却在增加，即使在去年新冠大流行令两国关系跌至谷底的情况下还新增加了4对，使两国所谓的“友好省州、友城”已分别达50对和231对，就在上个月，中国的福州市还与美国檀香山市建立友好城市关系协议书签字仪式以线上方式举行。

　　绕开华盛顿

　　在西方国家政治体制中，制定外交政策的权力虽为中央政府所掌控，但是随着全球化的不断深入，各国国内政治往往很难和外交政策完全切割开来，各国政府的对华政策往往也会波及地方利益。在美国，尽管州政府无缘对华政策制定，却可以间接地影响联邦政府决策，也可以在联邦框架下独立发展对华经贸关系。

　　“捍卫民主基金会”的研究报告说，“在美国政治中，除了白宫和国会，还有另一种决定性的角色：州长。”

　　中国“民智国际研究院”的报告说，美国除了有50个州、一个哥伦比亚特区外，还有3042个县，约81900个市、镇和学区。虽然美国宪法规定，联邦政府对外代表国家主权，但各联邦成员也在联邦宪法允许的范围内享有一定的外交独立性，可以与其他外交主体签订一些协议，部分联邦成员单位也可以以联邦成员身份参与各个国际组织。

　　2017年，美国川普政府退出了巴黎气候协议，但是加州独自与中国签署了扩大绿色技术的协议。时任州长布朗前往北京与中国国家主席习近平举行了一次闭门会议，并称美国的州政府将填补联邦政府在该问题上留下的空白。

　　“美中省州长论坛”被称为两国地方间务实合作的开创性举措，为两国地方政府和企业间进行经贸、投资等领域合作提供一个重要的渠道。“捍卫民主基金会”说，过去十年的种种事件无疑表明，这些交易往往损害了美国的繁荣和安全。

　　该基金会举例说，仅在2011年的首届论坛上，在双方达成的一系列项目中包括安徽省芜湖经济技术开发区与总部位于加州的NuvoSun公司就薄膜太阳能电池项目达成协议； 亚洲硅业（青海）股份有限公司 和总部位于新罕布什尔州的多晶硅厂商GT Solar达成意向合作；作为浙江省代表团成员之一，中国正泰集团公司董事长宣布计划“开一张十亿美元的支票”，作为与一家专注于半导体和太阳能相关芯片产品的密苏里公司合作的一部分。

　　该智库说，这些交易为中国最终挖空了美国可再生能源行业提供了必要的立足点。

　　该报告的作者之一内森·皮卡西奇说，在美国的联邦制度之下，中国得以绕过联邦政府，通过向州、市投资的方式进入美国的商业生态系统。他说：“有些进入美国市场的交易本来可能是应该引起国家安全审查的，联邦政府有这方面的监督机构，但是在州和当地工作机会和投资资金等掩盖下，这些交易往往就过关了。”

　　“美国是一个联邦制度，很多权力下放给州和地方政府。”胡佛研究所戴雅门对美国之音说：“许多州和地方政府似乎确实更愿意与中国政府建立伙伴关系，对中国的影响力也持更加开放的态度。”

　　美国前国务卿蓬佩奥去年曾提醒说，中国势力试图渗透美国地方政府，企图拉拢地方官员或干预地方运作。但是，中国问题观察人士指出，中国对美国地方政府的影响长期以来基本上很少引起人们的关注，美国也缺乏有效机制来监控并提醒这方面的风险。

　　“美国对中国影响力的审查，包括媒体的调查报道，在州和地方层面要薄弱得多。”戴雅门说。

　　美国《德国马歇尔基金会》保障民主联盟项目中国事务分析员白若诗（Bryce Barros）说，总体来说，美国对这个影响地方政府的问题没有足够的重视。他在接受美国之音采访时说：“华盛顿的一些政策制定者和联邦政府的公务员，或美国其他的联邦级机构可能不了解，与中国或其他地方的实体的城市级关系实际上事关美国的国际利益。”

　　在欧洲，中国的“一带一路”虽然在欧洲议会和国家中央政府层面饱受诟病，欧盟上星期还公布一项自己的雄心勃勃的计划，以对抗中国的“一带一路”。但是，墨卡托的研究报告说，“一带一路”倡议在欧洲地方层面却颇受欢迎，许多城市和地区都渴望参与其中，希望它能为他们带来经济利益。马赛、鹿特丹或杜伊斯堡等城市争相成为“一带一路”在欧洲的中心。

　　报告援引一份研究结果指出，欧盟最大的五个成员国（德国、法国、意大利、西班牙、波兰）在地区当局层面与中国共建立了多达146个伙伴关系。

　　墨卡托中国研究所的资深分析师、该报告作者罗德里克·克弗普茨（Roderick Kefferpütz）对美国之音说，现在越来越难以区分哪些是合法的中国地方外交，哪些含有颇具颠覆性的渗透。他说：“与中国地方外交相关的风险包括经济依赖性、工业间谍活动以及北京政治压力的增加。”

　　此外，这份报告还指出，欧洲中央一级政府虽然对中国渗透十分警觉，但中国通过所谓“智慧城市伙伴关系”已经将中国监控技术成为欧洲数字生态系统的一部分。德国、马耳他、塞尔维亚、英国等国家的很多城市都与中国企业合作开发智慧城市项目，中国监控设备制造商海康威视的监控系统已安装在英国和德国的很多城市。

　　克弗普茨说：“事实上，在很多情况下，中国的参与者可以与欧洲的城市和地区签订各种投资和合作协议，而这些通常都不需要中央政府的参与。”