在逐渐步入尾声的2020年，华盛顿如何应对与北京的大国博弈毋疑已成为本届美国国会制定外交政策的首要目标之一。川普政府接连不断推出针对中国共产党政府的新措施，试图以不同的限制方式对抗北京。位于宾西法尼亚大道另一端的美国国会在今年也频频推出与北京相关的多项立法。从某种角度说，国会山上两党议员对中国挑战的认识在2020年迅速警醒。  

　　资料照：美国国会大厦

　　回顾今年国会在美中问题上出台的各种立法项目，其力度和频率均大幅超出往年。这样的结果直接体现在国会民主与共和两党在过去300多个日子里针对中国议题所提出的法案数量上。

　　根据华盛顿智库战略与国际研究中心（CSIS）今年9月公布的一份报告，本届国会仅在2020年前8个月的时间里就提出了至少165项与中国有关的法案。这还不包括另外数十项不具备法律效力而仅作为国会立场表态的决议案。

　　报告提到，今年前半年国会分别出现了两波与中国相关的法案热潮。首先是3月份，国会参众两院一共提出25项有关法案；接着是5月份，内容锁定中国的法案数量大幅飙升，单月有关中国的法案多达48项。当时正值新冠病毒疫情在美国爆发初期阶段，这些法案大多是为了应对疫情，包括追责中共、解决供应链对中国依赖性过高问题以及扩大美国本土制造能力。

　　2020年与中国有关的法案在国会山上激增同时反映出美国两党议员在外交政策领域对中国威胁等因素的重视程度与日俱增。伴随而来的是，民主、共和党成员参与这些决策立法的政治重要性也有所提升。

　　众议院中国工作组成立

　　意识到国会必须统整对抗中国威胁的努力和尽快制定全面应对政策，众议院共和党领袖今年5月宣布成立“中国工作组”（China Task Force）。

　　“中国工作组”于9月30日公布首份报告，直指中国共产党为美国的世代挑战。报告提出400余项政策建议，近200项立法建议。报告称，美国必须逆转实施多年、被认为已经失败的对华接触战略。

　　中国相关提案增加 通过法案数量有限

　　不过，尽管国会中有关中国的提案数量显著增加，但真正通过参众两院的立法并没有出现相对应的增长。

　　截止目前为止，2020年美国国会所通过的与中国有关的法案共有10项，其中包含了部分法案最终是以纳入大型拨款法案或授权法案的方式通过。

　　在国防领域方面，美国国会主要将应对中国军事威胁的内容纳入每年度的《国防授权法》当中，因此本文并未将有关条文内容纳入。

　　美国之音大致梳理了2020年国会所通过的10项与中国相关的法案，将它们主要分作美中科技竞争、贸易投资、中国人权、香港以及台湾等议题来说明。

　　落实通信技术“去华为化”

　　首先，与中国在5G网络基础建设和通信领域的竞逐俨然是今年国会参众两院热烈关注的焦点。

　　在今年3月份两项与通信网络安全的法案相继获得白宫签署生效。分别为《安全可信通信网络法》（Secure and Trusted Communications Networks Act）以及《保障5G安全及其他法》（Secure 5G and Beyond Act）。

　　《安全可信通信网络法》被视为是美国国会正式采取行动落实“去华为化”的起步。法案将禁止使用美国联邦政府资金购买包括华为在内对美国国家安全构成威胁的通信产品和设备的规定纳入正式法律。法案还将为偏远地区的小型电信供应商提供补偿，这些供应商将从他们的网络系统中移除对国家安全构成风险的设备，改以使用可信赖的供应商设备取代。

　　断除在美上市中企审计漏洞

　　在规范中资企业在美上市方面，美国国会两院今年皆以无异议方式通过《外国公司问责法》（Holding Foreign Companies Accountable Act）。法案明文规定，如果一家外国公司连续3年不允许美国上市公司会计监管委员会（PCAOB）对其审计进行检查，将禁止该外国公司在美国进行交易。

　　这项法案还要求上市公司披露它们是否被包括中国共产党政府在内的外国政府所拥有或控制。

　　法案要求上市外国公司必须在其审计报告中披露该公司被所在外国政府实体拥有其股份的比例；注册会计事务所所在的外国政府实体是否对这家公司有可控的财务利益；该公司或该公司的运作实体董事会中每一个共产党员成员的姓名；公司的章程或等效组织文件中是否包含了任何中国共产党的章程内容。

　　这一法案将给中国公司如阿里巴巴、中国电信和中国移动等中国在美上市公司三年时间来执行美国的规定，否则将被踢出美国市场。

　　除此之外，今年2月国会还通过了一项与限制芬太尼类药物有关的法案。虽然内容也提及中国，但主要目的仅为延长一个临时时间表，针对国际管制来自中国的芬太尼相关物质的影响进行审查和评估。

　　国会眼中的“新柏林” 两党立法为制裁中港官员铺路

　　继2019年国会两党通过《香港人权与民主法案》（Hong Kong Human Rights and Democracy Act）要求美国国务院每年必须针对香港自治地位进行评估后，北京绕过香港立法机构，由全国人大立法的方式，强行实施“港版国安法”。

　　作为回应，美国国会两院今年7月以几周的时间迅速通过了《香港自治法》（Hong Kong Autonomy Act）。法案将对违反《中英联合声明》和《香港基本法》中对香港人承诺，以及推动“港版国安法”破坏香港自治的中国官员和实体施加强制性的“一级制裁”。此外，法案还要求对所有与上述个人有业务往来的银行施加“二级制裁”。

　　根据法案内容，法案在生效后90天内，美国国务卿将与财政部长进行商议，指认未能履行《中英联合声明》和《香港基本法》对港人义务的个人和实体，并向国会有关委员会和领导层提交报告。

　　法案内容还提到，美国国务院和财政部将列出对与上述个人和实体有业务往来的银行，并施加二级制裁。而这一范围可能扩及大多数的中国主要银行，意味着具有潜在可能将切断这些银行与美国银行的合作联系，并限制他们使用美元交易。

　　虽然法案制裁目标主要针对外国银行，但制裁对象也适用于美国金融机构在外国的子公司。

　　美国国会今年还曾试图推动另外一项法案，为受到北京和香港政府政治压迫的香港人提供政治庇护。不过，这项备受关注的《香港人民自由与选择法》（Hong Kong People’s Freedom and Choice Act）在12月18日未能获得美国国会参议院一致通过而在本届国会搁浅。尽管如此，多位两党议员都对美国之音表示，将会在明年1月正式上任的新国会继续努力推动。

　　破除旧规 国会支持美台合作进一步升级

　　与此同时，国会推进美台关系的努力也透过立法行动出现进一步升级。今年3月通过参众两院并由总统签署生效的《台湾盟邦国际保障与强化倡议法》，简称《台北法》(Taiwan Allies International Protection and Enhancement Initiative Act, TAIPEI Act)，可被视为是为未来持续深化美台合作的法律基础，并破除了美国官员访问台湾的限制。

　　除了《台北法》之外，美国国会本届议期结束前最后一刻，12月21日通过了《2021财年联邦政府综合拨款法》，长达5000多页的内容包括了《台湾保证法》(Taiwan Assurance Act)。

　　《台湾保证法》条文中的国会意见认为，台湾是美国自由开放印太战略至关重要的一部分，美国政府支持台湾发展不对称能力，也敦促台湾为其防卫策略增加防卫开支；美国应该常态化对台军售以增强其自我防卫能力。

　　两党最大公约数：新疆、西藏人权问题

　　在《2021财年联邦政府综合拨款法》中其它涉及美国国际政策的相关法案还包括了在国会中停摆许久的两项有关新疆和西藏的人权法案，分别为《防止强迫维吾尔人劳动法》（Uyghur Forced Labor Prevention Act）和《西藏政策与支持法》（Tibetan Policy and Support Act）。

　　《防止强迫维吾尔人劳动法》要求禁止进口所有新疆产品，包括美国名牌企业销售的服装、电子产品等，除非得到美国海关和边境保护局的认可。

　　法案的核心立场包含了一种“可反驳的推定”（rebuttal presumption），也就是除非证明不对，否则该推定被接受为事实，而该推定预设：在新疆制造的所有产品都是使用强迫劳动生产的，因而根据1930年的《关税法》是被禁止的。任何企业如果希望寻求进口新疆生产的产品都必须通过“清晰和令人信服的”检视，证明其供应链中不包含强迫劳动。

　　法案还要求美国国务卿在立法生效后90天内确定新疆自治区维吾尔、哈萨克、吉尔吉斯和其他少数民族穆斯林所面临的迫害是否构成暴行。

　　《西藏政策与支持法案》则向北京提出保护西藏民众权益等要求，并表示北京若干预西藏宗教事务必将受到追责。

　　今年5月，美国国会还正式通过了同样由鲁比奥参议员提出的《维吾尔人权政策法》（Uyghur Human Rights Policy Act）。法案除了呼吁美国政府就涉及新疆的问题加大对北京的施压力度外，还敦促美国政府考虑对相关实施人权侵害的中国官员进行制裁。

　　根据法案内容，总统必须在法案生效后180天内向国会递交报告，提供列举出侵犯新疆维吾尔及其他穆斯林少数族裔群体人权的中共官员的名单，并针对名单上的人予以制裁。制裁方式包括冻结资产、禁止入境、吊销签证等。

　　此外，法案还要求，美国国务卿必须在法案生效后180天内与其他有关联邦行政部门和民间团体讨论合作，向国会递交有关新疆自治区的人权侵犯状况报告。