“谁掌控了海洋，谁就掌控了一切。”古希腊雅典将军提摩太克勒斯曾如此断言。若据此衡量，美国对海洋的掌控力则可谓微乎其微。

美国对海上运输的依赖程度极高。其国际贸易中约80%的货物通过海运完成。美军近90%的物资和装备，包括燃料、弹药和食品，依赖船舶运输。商业造船能力在国家危机时刻更显关键——它决定了战舰和运输舰能否迅速建造，以保障人员与装备投送。

然而，美国的海上运输能力却严重不足。在全球数万艘大型商船中，仅有0.13%出自美国船厂。与此相比，中国承接了全球约60%的新造船订单，其造船能力已是美国的200倍。

不仅如此，美国绝大多数进出口货物依赖外国建造的船舶运输，这些船舶几乎全部归属于欧洲与亚洲的九大航运企业。截至2024年底，这些企业已通过结盟形成三大垄断集团，控制了美国约90%的集装箱海运市场。

当这些船舶抵达美国港口时，起吊集装箱的港口起重机往往由中国制造。事实上，中国企业生产了美国80%的岸桥起重机和86%的集装箱底盘，约95%的集装箱亦产自中国。

疫情初期，美国对海运掌控力薄弱的后果瞬间暴露。外国垄断集团大幅提高航线即期合同运价，部分航线涨幅高达1000%，并录得高达1900亿美元的暴利。他们拒绝承运数亿美元的美国农产品，宁愿空船返回中国以装载利润更高的进口商品。结果，大量美国产品在港口腐烂。

美国造船与航运能力的不足，正对国家安全构成严峻威胁。悬挂美国国旗的商船数量极少，雇用美国船员的更是凤毛麟角，民用船员短缺使海军支援舰艇难以配员。2024年11月，海军被迫停航17艘支援舰艇，其中部分为当年年初才交付使用。更令人担忧的是舰艇数量本身的不足。若在太平洋发生冲突，美国需动员超过100艘油料运输舰，实际可用者却不足15艘。

这一局面本可避免。20世纪中叶，美国曾拥有一个繁荣且受监管的海运体系。然而，后来却放弃了支撑该体系的制度安排。

20世纪初，海运行业陷入“毁灭性竞争”。航运公司为填补高额固定成本，纷纷以低于成本的价格揽货，导致连年亏损，濒临破产。为自保，它们组建未受监管的卡特尔，压缩运力、操纵价格。

卡特尔虽带来一定稳定，却以公众利益为代价：向大货主提供秘密折扣，排斥使用竞争对手服务的客户，并对小货主征收高运费以弥补折扣成本。这一不平等体制严重损害了中小制造商、农民和港口运营者的利益。

与此同时，美国政府长期忽视航运政策。自南北战争结束以来，美国拒绝将公共资金投入船厂建设，而英国等国则大力补贴本国航运业。至1901年，美国造船企业仅承运全国8%的货物，海军订单外几无生意来源。

卡特尔化与政府不作为的合力造成极端脆弱的系统。1914年第一次世界大战爆发后，英、法、意立即征用其航运能力用于战争，美国却高度依赖欧洲船队，致使运费暴涨至战前20倍，物流体系近乎瘫痪。正如历史学家萨尔瓦托雷·R·梅尔科格利亚诺所言：“国内经济陷入衰退，货物堆积在码头，进口停滞，美国港口一度陷入停顿。”

为应对危机，国会通过多项法案，加大对国内航运与造船的投资。在第一次世界大战期间，美国建造超过2300艘舰船，二战期间超过5500艘，跃升为全球造船强国。著名的“自由”级货轮“罗伯特·E·皮里号”仅用四天多即建成，显示出前所未有的效率。

同时，国会意识到，仅靠投资远远不够。必须建立系统性市场监管。为此，美国航运委员会（后改为联邦海事委员会）应运而生，航运卡特尔须上报运营协议，政府可否决不公平条款，并禁止价格歧视等排他行为。

尽管执行不尽理想，该体系仍大幅改善了市场环境。然而，自20世纪80年代起，美国转向放松监管。里根政府指责联邦海事委员会低效，并主张通过取消公平对待义务来提高效率、降低运费。在其与克林顿政府任内，国会陆续剥夺了该委员会对航运卡特尔的监管权。

随之而来的是破坏性竞争复辟。集装箱化使船只规模扩大，固定成本水涨船高，航运公司为填舱不惜低价抢单，却仍长期亏损，最终在宽松的反垄断环境中引发兼并潮。

1984年航运法通过后七年内，有七家主要公司被收购，而此前17年仅有一例。美国航运企业因人力成本高、政府补贴减少而难以与外企竞争。至1999年，美国最大的两家航运公司均被外国企业收购，标志着美国失去全球航运领域的竞争力。同时，亚洲船厂在政府支持下崛起。

美国造船业由此几近灭绝。目前每年仅建造五艘或更少大型商船，造船厂几乎完全依赖国防订单。在与中国关系日趋紧张之际，美国缺乏快速建造舰船的能力。更讽刺的是，当前美国政府用于军事支援的商船，均由中国建造。

近期，国会两党推出法案并发布行政命令，意图对中国控制的船队加征关税，并引入税收激励刺激国内船厂投资。尽管方向正确，但规模有限，未触及根本。

真正问题不在于投资额或税率，而在于美国已放弃了构建以公共利益为目标的行业治理机制。

恢复这一制度将允许政府引导航运联盟在公共框架下运作，确保所有货主享有公平的服务与价格，防止哄抬运价与倾销式价格战。同时，配合对造船、港口与船员培训的大规模公共投入，美国可重建一个可应对海洋运输垄断挑战的现代市场结构。美国航运业仍有重塑之机。