新一轮军事立法高潮正在开启

    踏过天安门广场的中国军队,短短10年间的变化,震撼世界。北京军事法专家表示,相对于声势浩大的阅兵对“威武之师”的展示,提速中的军事立法,则悄无声息地彰显了解放军“文明之师、正义之师”的面貌。

    两个月前通过的人民武装警察法,结束了中国最高立法机构8年未通过一部军事法律的历史。据称,在掀起立法高潮的上一届全国人大,未通过任何军事法律。上一部通过的法律是九届人大常委会2001年4月通过的《中华人民共和国国防教育法》。

    时隔8年,今年4月的人大常委会,人民武装警察法和国防动员法同时上会,至此,本届人大拟通过3部军事法律,已有2部进入立法程序；兵役法的修订稿,业已成熟；本报记者获悉,国防动员法也有望于明年提交人大常委会表决。

    截至目前,全国人大及其常委会制定和修订的专门调整国防和军队建设方面的法律及有关法律问题的决定16件；国务院、中央军委制定和修订的军事(行政)法规两百余件；军委各总部、军兵种、军区制定和修订的军事规章三千二百多件。

    新一轮军事立法高潮正在开启。据本报记者了解,预备役军官法(修订)、军事设施保护法(修订)和国防交通法也相对成熟,作为中央军委“十一五”立法规划的重要内容,很有可能在本届人大常委会通过；军人保险法也有望在社会保险法通过之后出炉。

    展示制度文明

    “缺什么,补什么”,中央军委法制局人士认为,现实需要是此轮军事立法提速的主要原因。对应国家立法规划,军方亦制定五年规划和年度规划；许多法律起草基本同步,一旦时机成熟,相关法律便“应运而生”。

    这位人士表示,曾有人质疑多年未完成立法任务,立法工作部门是否失职,而实际上,相关的立法工作并未停止,只是或法律本身不成熟,或时机不适宜。

    以国防动员法为例,25年前已被批准起草,却因“以经济建设为中心”、“不宜公开突出战备立法”等因素遭搁置。2000年,该法重启,并拟在十届人大常委会任期内通过,但再次搁浅。有专家透露,“十五”期间(2002-2007),由于台海局势的紧张关系,立法重心不得不偏向于反国家分裂法等法律。

    世易时移,“过去中国军队强调‘韬光养晦’,重在防卫作战；现在则要求‘全面参与’,强调应对多样化威胁。”中国政法大学军事法研究中心专家李卫海说,中国军队从神秘走向开放,而公开立法也是过去所未有的。今年通过的武警法,与其他法律一样,向全民征求意见。

    包括武警在内的军队正在承担越来越多的“非战争军事任务”,在国内:抢险救灾(比如汶川地震)、处理群体性事件(比如瓮安事件)、反恐(比如新疆“7·5”事件)、防疫(比如SARS)；在境外:军事演习、维和、护航护侨,等等。

    而上述一切行动,均需要得到国内法律的授权与规范。

    尤其备受国际瞩目的是,中国军队在国境之外的行动越来越多。“作为大国,中国要遵循共同的游戏规则。”李卫海说,军队的所有行动,都必须“师出有名”,中国军队应以制度文明,来显示其价值理念。2003年12月颁布的《中国人民解放军政治工作条例》,要求中国军队普遍开展“舆论战、心理战、法律战”研究和训练。以海湾战争为例,美国人以人权为由,强化发动战争的正义性。

    中国军事立法体现了与国际文明的接轨。军事科学院一位专家表示,中国建立了军队律师制度,以维护士兵人权；在军队中,还通过学习日内瓦四公约等战争法和人道主义法,传播人权思想,树立中国军队“文明之师”形象。他还指出,与美军的虐俘丑闻相比,中国军队向有善待战俘的传统。

    军队法制化

    于国内而言,军事立法关系“依法治军”进程。中央军委法制局首任局长图们将军曾回忆说,有的单位甚至不允许在部队内部使用“依法治军”、“依法带兵”之类的提法。

    1988年,以中央军委法制局成立为标志,“依法治军”被作为一项历史任务提出,要求转变治军方式。上述军事科学院专家指出,改革开放军队法制工作的最大成就,是在加强党对军队领导的同时,将“依法治军”纳入到“依法治国”方略中。“依法治军,就是要改变过去依靠通知和政策的做法,强调组织与行为均有合法性依据。”李卫海说,传统的治理方式,朝令夕改成本极高,而且容易受长官意志左右。

    按他的理解,近期军事立法的重点,主要着力于武装力量的“动”之上,他将和平时期动用军队执行非战争军事任务分为防卫动用(比如索马里护航)、执法动用(协助反恐、缉毒、打击偷渡等)、救援动用(救灾等)和增力动用(军事演习、军事科研实验等)四大类。

    比如在反恐以及处理群体性等热点敏感议题上,近年来发生的诸如西藏、新疆事件,瓮安、石首事件,执行维稳任务的武装警察,他们到底属于军队还是警察,谁能够调动,如何来调动,在《武警法》中得以明确或限制。

    诸如此类,军事立法仍有大量的“填空”工作。以军事法“母法”国防法为例,除了总则和附则之外的十章,多数尚未在人大层面上立法,比如:国防科研生产和军事订货、国防经费和国防资产、国防动员法和国民经济法、军人权益保护法,等等。

    军委法制局人士认为,内外环境变化导致军事立法越来越难。比如国防动员法,在市场经济条件下所受制约因素显然远多于计划经济时代:不仅涉及“单位”,也涉及握有“物权”的个人；不仅涉及国有企业,还涉及私营企业、外资企业……“赔偿”与“补偿”的一字之差,便是个学问。而正朝现代化目标迈进的解放军,自身也在进行深刻变革,比如兵役法、预备役军官法等法的修改,涉及“军官职业化”改革,需要回答:军人的权益如何保护,征兵制与招募制如何协调。众多难点之中,他认为,在当前的几部法律中,如何协调军队与地方政府关系,是立法成功的关键。武警法最终沿用了1995年所确立的“由国务院、中央军委双重领导,实行统一领导管理与分级指挥相结合的体制”,删除了一审草案中“县级以上政府”可调动武警的条文。

    作为一个完整法律体系的必要组成部分,我国至今尚无中央军委、国防部、军委各总部和各军种的组织法,尽管人民对其合法性几乎从未怀疑。在十届人大立法规划中,拟通过的除了国防动员法之外,还包括军事法院组织法和军事检察院组织法。本报记者了解到,两法未出台的原因在于军队司法体系的实践尚未成熟,或存在争论。军方的权威专家,对一些前沿问题实际上已研究多年,比如:军政治部的领导与军事检察院的检察权如何协调,军队中能否“兵告官”。“军事立法要与国家立法同步发展,相互衔接。”上述军事科学院专家强调,230万中国军队,由执政的中国共产党领导,并且完全在宪法和法律的框架下活动。