一份新发布的报告说，在当前台海两岸关系处于螺旋下降、台北-北京和北京-华盛顿缺乏对话的情况下，对信心建立机制的需求更为迫切，两岸之间需要“有效的发信号机制”以促进台海稳定。

长期致力于美、中、台三方官、民之间一轨半(官员与学者)及二轨(前官员与学者)对话的美国外交政策全国委员会(NCAFP)，上星期发布一份题为“避免台湾危机：改善信号及减低不信任”的报告，这是根据两个月来美中台三方代表在该智库举行的两次视讯对话讨论后做出的结论，参加者包括前官员及著名学者，两次会议的时间分别是10月和12月，也就是美国总统大选前和大选后。

在第二次会议中，虽然与会者依然认为两岸关系将持续严峻，而且美中之间的摩擦也将持续升高，不过对话也转向如何寻找一个相互保证及务实措施以便能让两岸关系稳定下来的机制，尽管这会是一个非常困难的工作。

两岸关系螺旋下降

报告说，台湾和中国大陆的与会代表都认为台海两岸关系仍然处于螺旋下降的方向,尽管其旋转速度在美国选举和拜登就职期间似乎有所减缓，但要创造必要条件使这个旋转停止还需要更多努力。

与会人士认为，华盛顿和北京、北京和台北的沟通完全中断，导致2020年下半年有显著的错误沟通、不信任和误判，虽然在安全矛盾上没有演变成危机，但并不代表问题的严肃性或快速发展为灾难性结果的可能性有所减少。

其次，北京与台北的政策立场使两岸恢复官方对话变得不可能，北京坚持蔡英文政府接受“九二共识”或另一种“一中”模式作为恢复对话的条件，但台北坚持对话不能有条件，在双方缺乏信任下任一方都不愿先采取行动来克服这个重要的路障。

美国海军导弹驱逐舰“马斯廷”号2020年8月18日航行经过台湾海峡。（图片来源：美国海军太平洋舰队脸书）

须有发信号机制

报告认为，当前最急迫的工作，就是在军事活动以外以及双方缺乏官方对话的情况下，寻找出一个两岸间“权威性信号传送机制”。虽然领导层的讲话和公报有时候可以达到这个目的，但它们经常是不定期的，而且缺乏足够的细节来抵挡时事的逆风。

在二轨的前官员及学者层次，台海两岸的与会者对彼此在发信号机制的问题上持续对话有正面看法，即便他们对疫情期间两岸民间交流的速度和规模感到悲观。

不过与会人士对即将上任的拜登政府将会通过对美国政策更一致性和清楚的沟通，来促成台海环境的稳定感到乐观，虽然他们也认识到要恢复到原来的现状已经不大可能。

此外，与会人士也认为，新的台海现状必须在台海政治僵局及美中战略竞争下维持积极合作的渠道，而新冠肺炎疫情的复原及保障民间交流应该被列为重要优先事项。

美国外交政策全国委员会的亚太安全论坛副主任丹尼尔斯(Rorry Daniels)是负责组织该智库一轨半和二轨对话的专家，她在撰写这份报告时描述了美中台三方与会人士在两次会议中讨论情况。

为何互不信任

在10月第一次会议举行时，台海军事活动增加、台湾立法院刚刚通过一个跨党派决议案寻求与美国建立官方关系；美国总统选举正在如火如荼进行中，华盛顿也有关于美国是否应该改变战略模糊政策的讨论；台海安全政治情势正在迅速恶化，与会人士的主要担忧是如何避免可能升级为公开冲突的意外。

在那次会议中，与会人士也列举了多项引起两岸及美中之间互不信任的原因。

台湾代表认为，蔡英文总统已经遵守她第一任就职演说关于维持台海现状的承诺，创造了一个与北京对话的必要条件，但是她的努力并没有得到回应；与此同时，香港情势、国民党新领导层以及与新冠疫情有关的问题，包括台湾被排除在世界卫生大会之外等，都让台北与北京合作的前景更加困难。一名台湾人士指出，北京处理两岸议题的强硬手法使台湾人民更加团结。

一名大陆代表则认为，蔡英文为赢得连任而将香港及新冠疫情政治化，更利用美中关系恶化为台湾争取国际空间推动台独，因此是蔡英文拒绝接受“九二共识”及一中原则改变了现状，除非能恢复一中原则，否则两岸不可能对话。

大陆与会者的看法是，从北京的角度来说，川普升级与台湾的关系是打破美方对与台湾维持非官方关系的承诺，因此中国也必须审视是否应该遵守自己做出的承诺(例如和平统一)，中方与会人士尤其担心，川普政府可能为赢得连任而在东亚地区激起冲突，美中政府间沟通停止、川普政府攻击中国共产党合法性、美国驻北京大使宣布离职、美军在南中国海活动增加，“无论这些行动是否有意发出信号，一些中国人士认为它们都是军事冲突的预兆。”

不过美方与会代表“强烈反驳美中军事冲突有利于川普赢得连任或会是一个政治上有利的‘十月惊奇’的逻辑。”

美方：未跨越一中

美方人士表示，在华盛顿，对台湾的强烈支持不分党派，而且川普采取的行动“并没有跨越升级关系的门槛”，因为没有任何一个行动打破以往的前例。至于战略模糊的问题，虽然美国政策圈有辩论，但“没有任何迹象显示川普政府有在考虑改变其一个中国政策。”

台湾与会代表指出，最近一个台湾民调显示大部分台湾人民想要台海和平稳定的现状，台湾外交部长吴钊燮在立法院通过敦促政府寻求与美国建立官方关系的决议案后公开表示，台湾不寻求与美国建立官方关系；同一民调也指出，大部分台湾人民不信任中国共产党。

一名台湾与会代表说，国民党支持敦促政府与美国建立官方关系的决议案无论出于何种原因，都可能对北京发出信号说，未来两岸统一的前景已经遥不可及，问题在于北京是否仍然认为时间在它那一边。

大陆代表则表明，只要台湾不追求独立，和平统一仍然是北京对台指导政策，不过他们也指出，在台湾议题上大陆的民族主义越来越强，也有更多关于武统的公开讨论，公知界对于和平统一的前景越来越悲观。

发展信心建立机制

综合第一次会议美中台三方人士的看法，会议作出的主要建议，就是“各方应自我克制，并理解到他们有意或无意发出的信号、致力于发展某种信心建立机制以便使台海环境稳定。”

同一批与会人士在12月举行第二次会议时，美国选举结果已经很清楚，当选总统拜登已经开始提名主要的国家安全团队，美中两国在10月底举行过两军危机处理的会议讨论，没有人提到之前关于故意引发军事冲突来取得政治利益的说法；新冠肺炎疫苗开始证明其效力，各方也将注意力转移到接下来的从疫情中复原及美国外交和政策规划的问题。

虽然这些发展没有改变与会者对两岸持续处于僵局的基本看法，不过所有人都提出一些可以更务实讨论问题的基础，那就是大家如何致力于在两岸政策发展上建立“有效的发信号机制”(effective signaling mechanism)，以及如何在大家有共同利益的领域利用机会来合作。

拜登或与北京更具建设性

美方代表表明，拜登政府在美台关系上将持续采取一些中国大陆反对的做法，例如军售、高层官员访台，国会也会透过立法或其他方式来表达对台湾的支持等等，不过美方人士也预期，拜登政府与北京将会有一个更具建设性的关系，对那些涉及台湾的决定也会做更直接的处理。大陆与会人士则持续对美台关系在美中战略竞争下的发展感到担忧，认为这些议题还是会造成困难的挑战。

两岸与会代表也就如何建立一个评估两岸政策的“模板”(template)展开讨论：是否一方能够提供对方一个能展现善意作为的清单以冻结螺旋下降的关系，并提出它对对方的期望？这个交流将可作为稳定台海安全环境的信心建立机制，将两岸关系从军事及政治行动转回到对话与交流，同时也可以发出信号说，没有一方想要在此时急于解决两岸议题。

在这次会议中，台海双方人士都向对方提供了对安全议题的某种保证。一名台湾与会者谈到台湾当局拒绝美军飞越台湾上空，并指出台湾国防部淡化2021年美国对台军售的前景。一名大陆与会者也提到，最近中国第14个五年计划没有对台湾议题有太多着墨，在关于台湾的段落上仍然强调和平发展而不是统一。这名与会者认为，北京对“事实独立”与“法律独立”的界线清楚，完全要看台湾是否维持现状。