北大西洋公约组织（North Atlantic Treaty Organization，NATO），成立于1949年，是冷战期间为防范以苏联为首的共产集团，而由美、英、法等十二国筹组的国际组织。作为西方国家政治与军事上联盟，北约军事力量由成员国的军队组成，在四十余年的冷战期间保护了西欧国家的安全。

1991年苏联解体，华沙公约组织宣告解散，北约的头号敌人消失。其后北约开始东扩，陆续吸收前华沙公约组织的东欧国家。现今北约共有29个成员国，其全成员国的国防支出占全球国防支出的70％，同时北约也是世界上最大军事联盟。

2019年，正逢北约成立七十周年，各成员国领导人12月3日到4日在伦敦举行峰会，针对北约的发展及世界局势交流讨论。会后北约发表联合声明：“北约保证我们的领土和十亿公民的安全、自由、共享的价值观，包括民主、自由、人权和法治。团结一致、凝聚一心是我们同盟的基石。”

走过冷战的风风雨雨，北约已然成为一名老战士，然而北约现在正面对不少新问题。近年来北约不少重要成员都对北约提出批评，内讧局面越演越烈，而对外北约也充满挑战。本文就来探讨北约现在所面临的内忧及外患。

近代北约发展（二十世纪末至今）

苏联及华沙公约组织解体后，欧洲的政治及军事情势发生了剧烈变化，北约从过去仅面对单纯武力威胁，扩张到打击恐怖主义、资讯安全、大规模毁灭性武器，甚至是能源、疾病、全球暖化等多元议题上。

1991年，北约创立了由北约国家、前华约国、独立国协及波罗的海三国组成的北大西洋合作委员会，作为与中欧、东欧及俄罗斯的对话平台，以建立和平伙伴关系。尽管冷战铁幕已瓦解，北约与俄罗斯关系缓和并试图共创和平，然而毕竟俄罗斯依然是世界军事强国，西方对莫斯科仍有担忧，因此北约将俄罗斯视为头号威胁。

1993年，北约干预南斯拉夫内战，欧洲战火重燃，这是苏联解体后北约首次军事行动。而后北约在战略局势上开始改被动为主动，积极介入各类战事。1997年，北约更成立欧洲北大西洋伙伴关系委员会，旨在加强欧洲及大西洋地区的安全与稳定。此委员会的成立将北约在政治及军事的任务提升到了新的水平，北约的使命从单纯防卫军事入侵扩展到维持和平及促进区域稳定。

2001年，美国发生九一一事件，依据《北大西洋公约》第五条“各缔约国同意对于欧洲或北美之一个或数个缔约国之武装攻击，应视为对缔约国全体之攻击。”（集体防卫制度，攻击一国视为攻击全体），北约将此事件视为对北约全体国家的攻击，2003年北约派驻部队进入阿富汗，开始北约首次“区域外行动”（out of area operation）。这也标志着北约从原先区域性军事组织提升至全球军事力量。

尽管北约的成员持续增加，任务类型扩展，组织规模也逐步扩大，然而英国国防分析师克拉克（Michael Clarke）认为，北约并没有比以往更加强大。“北约正面临困境。”克拉克指出，“北约的确是世界上最伟大的军事联盟，然而如今约有30名成员，它的实力却比不上成员国仅有一半的时候。”

北约现在面临的最大问题就是内部成员国的内讧，其中就以土耳其问题及军费问题最为剧烈。

土耳其总统艾尔多安

北约的内忧——土耳其问题

土耳其地处欧亚陆桥，拥有极高战略价值，是世界军事大国之一，同时也是北约的资深成员。然而，北约的内讧却也是土耳其引起。

奥巴马（Barack Obama）政府时期，土耳其曾向美国协议购买美制爱国者防空飞弹。在多方讨价还价后，最终因华盛顿不答应土耳其要求的“技术转移”而告吹，尔后土方转向莫斯科，改购俄制飞弹。尽管受美国及北约再三阻挠，土耳其最终仍向俄罗斯下订购买S-400防空飞弹系统。

2019年7月12日，第一批S-400交货，土耳其正式部署俄制武器。作为抗议，五天后7月17日，美国正式把土耳其踢出“F-35战机计划”，土耳其数十年来的投资及下订的100架F-35战机全泡汤。同时法国总统马克龙（Emmanuel Macron）也谴责土耳其：身为同盟的一员，怎么可以与我们合作，又向俄罗斯买飞弹？

土耳其以往并没有完善的防空飞弹系统，过去数十年，驻扎在土耳其的防空飞弹都是由北约部署及指挥，每逢土耳其遭受威胁都需看北约脸色。因此，缺乏“防空自主”的土耳其这次才会执意购买俄制飞弹。现今土耳其部署了S-400，一方面俄制武器的零件配备与北约系统不相容，另一方面美国也担心土耳其部署俄制系统后，北约武器参数恐将透过S-400被俄情报平台侦蒐。而将土耳其踢出F-35计划，便是怕莫斯科透过在土部署S-400取得F-35的机密参数。

除土部署俄制飞弹的问题外，2019年十月美军撤出叙利亚后，土军随即发动“和平之泉”军事行动，对叙利亚西北部的库德族势力展开攻击，此举更是造成北约内部分裂。北约包括英、法、德在内多国皆公开谴责土耳其的行为，同时削减对土耳其的军火出口。所有北约成员国中，则以法国的炮火最为猛烈。马克龙抨击土耳其是在攻击北约盟友，安卡拉正与IS为伍，土耳其总统艾尔多安（Recep Tayyip Erdoğan）则反驳马克龙根本不了解叙利亚现在的处境。

法国除了与土耳其展开口水战外，更将炮口指向北约。马克龙在2019年11月7日《经济学人》杂志的专访中，批评华盛顿在未通知北约盟国的情况下迳行从叙利亚撤军，甚至默许土耳其出兵。马克龙直言北约已经“脑死”，欧洲的防卫不该再依赖美国。对此，川普（Donald Trump）回击马克龙的言论非常无礼，艾尔多安则批评马克龙见识浅薄，更谩骂他“才该去检查你的脑死”，引发法土两国外交危机。

北约70周年伦敦峰会前夕，美、法、土三国早已吵得不可开交，峰会中更是陷入水深火热。相比这三国，北约其余成员则试图当中间人和缓气氛，同时也尽力为北约袒护。德国总理默克尔（Angela Merkel）唿吁各国保持克制，并表示：欧洲目前无法独立保卫自己，北约的存在符合我们的最大利益。正逢北约70大寿，伦敦峰会却没有庆祝氛围，美、法、土的口水战让北约内部分歧越演越烈。

北约的内忧——军费问题

美国总统川普对北约问题相当感冒。在“美国利益优先”的政策下，他尤其不满北约军费问题。川普指责说美国负担了较高的军费，而其他北约国家只是在“搭便车”，美国一直在出钱保卫欧洲。根据北约的资料，2018到2019年北约的军事支出有22.1％是由美国承担，为成员国之最，其次为德国的14.76％，再来则是法国的10.49％。

除军费分担问题外，各成员国在国防支出占其国家生产总值（GDP）比重一事上也令川普不满。2014年北约全体成员同意，要求各国在2024年将国防支出提升到其GDP的2％。然而据北约2019年11月的资料，仅有九个成员国达标，约全体三成。其中，GDP占比最高的仍是美国，为3.42％，接着为保加利亚的3.25％，以及希腊的2.28％。北约经济大国法国及德国均未达标，德国更坦承他们恐怕要到2030年才能达标。

北约各国国防支出占其国家生产总值数据

现今多个国家皆依赖于北约集体防卫制度而持续降低国防开支。以德国为例，身为欧陆经济龙头，德军在国防预算上却相当缺乏。德国在2009年的裁军中，把征兵制改为募兵制，十万陆军砍至六万余人，各式装备武器也大量封存，例如德军主力战车“豹二”，便从原先2500辆减至350辆，仅服役较先进的改进型“豹二A六”。尽管留存的装备皆是精锐，然而数量上的不足以及因经费缺乏而造成低迷的妥善率，都使德军作战能力大打折扣。

在川普多次抱怨甚至放话退出北约后，2019年底，北约同意降低美国军费分担费用。新规定预计2021年生效，届时美国将降低军费占比至16％，德国则提升至与美国相同，其余成员国分担比例也会增加。尽管北约已提出新策略试图安抚川普，然而现今北约内部缺乏凝聚力，此外，各成员国也因依赖集体防卫而持续降低国防支出，美国所期望平均分担军费的目标恐难以达成。

北约的外患——俄罗斯问题

北约除了内部的分裂外，对外也有许多挑战，当中就以中俄两个军事大国为主。

尽管苏联已解体近30年，莫斯科仍是北约相当头痛的对象。而此次峰会对于俄罗斯问题方面则聚焦在《中导条约》上。

《中导条约》，全名《美国与苏联关于销毁中程和中短程导弹条约》，是1987年美苏两国签订之核裁军条约，旨在促使美苏两国停止制造并销毁双方所有的中程及中短程弹道飞弹及相关设施。该条约为冷战降了温，维持了三十余年和平，深具历史意义。然而，2018年川普以俄罗斯长期不遵守条约为由停止履行条约义务，作为应对，俄罗斯总统普亭（Vladimir Putin）随后也跟进。2019年8月2日美国正式退出《中导条约》，《中导条约》全面失效。

川普在对退出条约一事特别点名中国，表示：俄罗斯与中国都在大力发展飞弹，美国却还遵守此条约，这是无法接受的。北约在伦敦峰会对美俄退出《中导条约》一事发表声明，强调俄罗斯部署新中程弹道导弹，已经对欧洲大西洋地区构成重大威胁，北约会采取行动保护盟国空中及海上的自由，此外，北约也将持续提升核子及常规弹道导弹的防御能力。

外界普遍认为美国退出主要是遏制俄罗斯并威胁中国，然而事实上，退出《中导条约》也能使北约对美国依赖提高。美国有丰富的弹道飞弹拦截经验与能力，而相比其他欧洲国家，它们在这方面的装备及能力较为缺乏。当莫斯科增加弹道飞弹的部署时，缺乏拦截能力的欧洲国家势必得回去寻求华盛顿的帮助。欧洲的防卫仍然需要美国，《中导条约》的失效无形中也给了美国对北约的谈判筹码。

北约的外患——中国威胁

伦敦峰会中值得注意的一点，是自1949年成立以来，以对付苏联共产集团乃至于俄罗斯为主的北约，首次将中国议题纳入讨论。北约伦敦峰会发表的联合声明第六点中写道：我们意识到，中国日益增长的影响力及国际政策带给我们同盟需要共同应对的机会与挑战。北约秘书长史托腾伯格（Jens Stoltenberg）接受CNBC采访时表示：“我们看到的是，中国的崛起正在改变全球力量平衡。”

声明中也特别提到，北约将继续提高关键基础设施与能源安全的弹性，并致力确保成员国的通信（包括5G）安全，同时北约也将增加对网络攻击的应对能力。这几个关键词，再搭配上中国崛起议题，北约这番声明无疑是针对中国的一带一路而来。

北约首度将中国问题纳入讨论，一方面北约盟国认为中国一带一路在欧洲的发展会对北约造成影响，如海底光纤的铺设、华为5G的投资，以及意大利或对中国开放“的里雅斯特港”等等，前者恐影响北约部队通信，后者则使欧洲门户洞开，中国海军将提高在地中海的影响力。

另一方面，自从宿敌苏联垮台后，北约对俄罗斯的敌意不如苏联强烈，且也由于前华约国家陆续加入，北约组织逐渐松散。在没有明确的共同敌人之下，北约的凝聚力不复以往，内讧问题油然而生。因此，北约无非打算透过树立新的威胁——中国，来凝聚北约内部共识。

结语

作为一个军事联盟，其存在的最大意义在于有没有共同的敌人。自苏联与华约解体后，北约很快地适应新世代，将原先防卫欧洲不受入侵的任务扩展到多元层面，包括反恐、网络、能源安全等，未来还将发展到太空。在如此瞬息万变的国际局势下，北约因而能不断提升它的价值。

然而，却也因现在没有明确的敌人，北约的凝聚力下降，从军费分担到成员国不定的外交立场，种种问题都使北约组织运作更为困难，也在北约的未来道路布上层层阻碍。

综观北约70年，这个历史上最成功的军事联盟长寿的秘诀，正是强大的向心力及坚韧的适应力。尽管现在向心力出现裂痕，北约不复以往团结，然而它依然有着强大的适应力，还未如马克龙所形容的“脑死”。北约真正需要的是打上一剂强心针，凝聚内部共识，更进一步改革变通，以适应新的世界局势。倘能如此，北约这位老战士还能再走过下一个70年。

未来，北约能否如其联合声明所讲的：团结一致、凝聚一心，值得观察。

作者为台北人，清华大学新生，任网络学生媒体总编辑