惩罚性关税何时才会消失？5月21日，美中关系国家委员会年度研讨会以中美关系目前状况为主题，邀请了五位曾在不同总统领导下在美国政府中工作的中国问题专家。他们面对这个问题的回答几乎是异口同声：在可见的未来，惩罚性关税将会是中美关系中常驻的因素。

这些“中国通”为什么会认为惩罚性关税将是“习惯就好”的新常态？关税的去留虽然与贸易谈判是否达成协议有关，但我的理解是，即使贸易谈判达成了具体协议，惩罚性关税也可能以几种形式存在于协议之中。

众所周知，中国谈判代表强烈认为，作为达成的基础，必须在达成协议后，就完全取消惩罚性关税。而美国谈判代表也强烈地认为，作为确实执行协议的保障，某种形式的惩罚性关税，应该继续存在。也就是说，美方把关税当成协议的“担保”，而中方认为这是不平等条款。

这表明，如果美方坚持在签约时不能百分之百地去除惩罚性关税，最有可能的是取消一部分关税，或是降低关税的百分比，另外即使部分关税去除或降低，美国坚持要有能力随时加征惩罚性关税，作为让中国执行承诺的“把柄”，而且中方不得报复。这个角度让中方很不能接受，因为它的前提是美国像警察一样监督中国内部的执行状况，这涉及中国主权问题。

值得注意的是，这五位中国问题专家都对特朗普的中国政策表示质疑，因此他们对于惩罚性关税的预估，可能反映的是美国目前的政治现实，而不是出于特定的对中国的态度。

为何很难消除惩罚性关税？

前美国国家安全委员会亚洲事务资深主任麦艾文（Evan Medeiros）认为，在可想见的未来几年内，惩罚性关税将持续性存在，这将是中美贸易的新常态。即使2020年美国选了一个新总统，在政治上也难消除惩罚性关税。

卡内基国际和平研究院副院长、曾任里根总统和老布什总统的国家安全委员会亚洲事务主管的包道格（Douglas Paal）认为，在三个月、六个月、甚至12个月后，评论者会说，关税没有这么糟糕，关税会变得像壁纸一样，越来越难消除，因为没有人感到特别的剧痛，就没有政治动力把它移除。

研讨会主持人美中关系国家委员会会长欧伦斯（Stephen Orlins）却认为，关税还是会在美国造成痛苦，特别是对农民，没准到2020总统大选前，关税问题会对特朗普政府形成越来越大的政治压力，因而必须把关税剔除。

美国亚洲协会政策研究所副会长、国际安全与外交事务高级研究员丹尼尔•罗素（Daniel Russel）认为，关税的故事有点像“沸水里的青蛙”：如果一只青蛙突然被放进沸水中，它会跳出来，但是如果把它放进温水中，然后慢慢地煮沸，直到被烫伤为止，它不会察觉危险。

罗素认为关税问题不见得是两极对立，也可能是从25%下调为5%，或是豁免某些商品。但欧伦斯认为，一旦引来报复性关税，这便会使美国商品在价格上缺乏竞争力，美国的大豆农会认为美国丢掉了市场——不仅是2019年的现象，而且是永久性地失去市场。

我认为，解读这些专家的观点，可以以一些数据为参考。根据美国电视网CNBC5月7日的报道，特朗普5月5日在推特上威胁对中国征收新一轮关税时，虽然造成全球股市动荡，但是当时美国主要企业领导人并没有把关税视为贸易战中最需要解决的问题之一。

CNBC在4月23日至30日对其全球首席财务官理事会进行调查，这些理事会成员代表着世界上一些最大的上市公司和私人公司，共同掌握近5万亿美元的市值。124个全球成员中的45个对调查做出了回应（北美20个、欧洲15个、中东、非洲和亚太地区10个），只有5%的美国首席财务官认为，将关税降低至2016年前的水平，是他们希望看到与中国达成贸易协议的一个问题。美国首席财务官中只有5%提到取消关税是急需解决的问题。

40%的首席财务官认为中美贸易协议中最大的议题是“加强对美国专利和商标保护的执行”，另有30%受访的首席财务官表示，希望增加美国企业准入中国市场的机会。

保守派智库美国企业研究所的常驻学者、国际贸易专家史剑道（Derek Scissors）对此数据的分析是：“尽管存在着种种噪音，但关税（至少到目前为止）对美国农业以外的经济并不重要。”新一轮关税一旦成为现实，它可能会改变企业的关注水平，这取决于行业的不同。

当时史剑道表示：“如果我们长期对2000亿美元的中国商品施加25%关税，中国必定报复……中国在进口关税方面无法与我们匹敌，他们最可能的目标是在中国经营的美国企业。因此，下一场分割很可能是那些在中国销售收入占不到很大比例的公司，它们将继续关注知识产权和市场准入的问题；但对于那些在中国销售收入占很大比例的美国公司（如苹果、波音、卡特彼勒等），关税将变成它们最大的问题。”

这显示，惩罚性关税在美国社会造成的反应还在发酵之中，还不能以某些产业的反应来预估它将在明年美国大选中扮演的角色。但如果贸易紧张局势对全球经济增长造成拖累，特别是威胁到美国的投资和增长，增加消费者的负担，美国内部政治评估可能会有所改变。

中美为何难以达成贸易协议？

美中关系国家委员会研讨会上，这些“中国通”对于短期内达成协议也表示悲观。麦艾文认为，即使美国在2020年选了一个新总统，也不会改变目前对华政策的基调。很多人认为，中方是非常强硬难缠的谈判对手，但麦艾文认为，要能与中方达成协议，必须具备五个因素：双方都要感觉到时间的紧迫性，双方都必须认为谈判对自己有利，负责谈判的人受到授权进行谈判，双方经常见面（因为政治空间和时间都是十分有限），双方最高领导人一致决心要达成协议。

但根据麦艾文的经验，现实情况下，在任何时刻要五个因素同时兼备，是非常困难的事情。奥巴马时期，美国对于中国不积极讨论解决朝鲜和南海问题感到很懊恼，因此会以公开指责中国来制造紧迫性。美方的印象是，中方在受到压力时才有动力争取谈判结果，但一旦压力高涨，谈判过程就会被搅乱。

前美国国务院发言人、亚太事务助理国务卿董云裳（Susan Thornton）表示：有一种流行说法是，除非是面临一场危机，否则很难在与中国人谈判时取得成果；而这就变成一个“自证预言”，迫使谈判对手制造危机来促使双方达成协议，但在这样的情况下，难免会使中方觉得受到美方“施压胁迫”，从而造成中国内部的反对，使得达成协议更为困难。

中美贸易谈判为何突然逆转？

中美贸易谈判的突然逆转造成5月10日美国对2000亿中国商品的关税增加到25%。美国政府的说辞归诸于中方“出尔反尔”，中方则认为美国“反复无常”。欧伦斯问在座的演讲者对这有何看法？是否呼应了以前与中国谈判的经验？

从罗素的角度来看，真正的问题是：如果中美贸易谈判达成协议，以后的中美关系会是什么样子？他认为在最近一轮谈判前，中南海的高层领导人可能看到了协议的全文和特朗普表示胜利的推特，协议文本还要对外公布，于是他们可能觉得很难对内交代，犹豫是否要为此承担历史性责任。这使得他们临阵裹足。

李侃如（Kenneth Lieberthal）回忆，中国加入WTO时中美双边贸易协定谈判过程中，文本是英文，而且从来没有翻译成中文，所以中国有决定权的领导人一直没有看过。中国高层领导人头一次知道协议内容，是朱镕基到了华盛顿准备要签协定的时候，白宫一位工作人员把整个文本放在白宫的网页上；当中国领导人在国内读到这个协议时，朱镕基有了麻烦，因此双方必须重启谈判。

李侃如指出，很明显的是，作为谈判的代表，必须有最高领导人的授权，但在此过程中，协议签字之前什么事都可能改变，即使美方认为已经达成了共识，中方又会有新的意见。

包道格指出，贸易战初期有一次，特朗普一夜之间改变了他的立场，因为前一晚他看到一位主持人在电视上批评美国财政部长姆努钦从中国带回的谈判结果。

对于中方反对通过立法程序来反映贸易协议的说法，包道格认为，这是个伪命题。在他看来，在一党制下，立法能起到什么作用？如果能得到中国国务院的行政命令，就已经是最好结果；是否有立法程序，并不会影响到法院或地方政府真正的执行能力。包道格甚至怀疑，这种要求是别有用心的人把它当作一个看似诱人、实则只会导致失败的“金杯毒酒”，借此让双方达不成协议。

谁才是“修正主义国家”？

白宫2017年12月发布的特朗普执政以来首个国家安全战略报告中，将中国定义为“修正主义”国家，视中国为美国的“战略竞争者”。欧伦斯问在座的演讲者这个定义的起源，以及美国何时开始把中国视为“战略竞争者”？

包道格表示，中国人常常问他这个问题，他的回答是，我们应该把这样的报告当成从车子后镜里看到的总是过去的东西。包道格认为，这个概念把俄罗斯和中国都视为“修正主义国家”，然而这份报告的起草者最近在宾州做公开演讲时，在座的观众问他“修正主义国家”到底是什么意思，他也说不上来。所以就包道格看来，这个概念只是提出来，好像需要进入一个新语境，听起来很有理论性和策略性，但缺乏组织性和实际的策略来使这个名词具有真正的意涵。

董云裳解释说，这份报告由一小圈人起草，经过很快的内部评阅程序便出台。她不认为这是一个从上而下的过程，也不是特朗普本人非常关注的议题，而是当时的国家安全顾问麦克马斯特出于个人军方背景，很想引入一个系统性策略，但这个“策略”后来被政府里的其他人挟持了。

董云裳认为，中国人向来不喜欢别人根据其内部文件大做文章，因此她对中国人解释说，这个战略报告虽然对外公开，但也是美国政府内部文件，并不是要发布一项新的国家战略，也不代表美国各部门的统一口径。

李侃如认为，他没有看过或听过特朗普本人套用这个术语，但随着中国崛起，中国领导人习近平的确想要重新设定一些事情，但特朗普也想把以前的规章重新考量，所以争执谁是“修正主义”并不具有多大意义。

罗素认为，有一个关于“战略”的文件，并不表示美国真的就有战略。更重要的是，总统和政府各部门是不是共同协作，迈向共同目标？是否有彼此沟通？这在奥巴马政府时代是有的，但如果总统及各部门之间没有真正的共识，那么有这样的一个所谓“战略”文件，并不能形成真正的“战略”。

美国把中国称为“对手”，甚至“敌人”的目的到底是什么？究竟能得到什么？罗素反问的同时也表示，美国和中国之间越少沟通渠道，中国就越有动力在全球治理等议题上赢得决定性优势，即使只是为了保护自己的利益。

麦艾文认为，要想使美国的中国政策行得通，必须要满足几个基本要求：必须要有一个好的程序，这个程序必须既要由下而上，也要由上而下，政府各部门必须有辩论和讨论的机制，并定好先后次序，决定哪个事情比较优先，然后由主要部门的负责人向白宫提出建议。这个过程需要有对中国政策有既定关切的政府官员，而国家安全委员会就是这样的一个机制。

对中国是不是一个“修正主义国家”，麦艾文的回答是：是也不是。麦艾文认为，从2019年看来，中国是一脚在内，另一脚在外，在南海问题、人权、履行WTO承诺方面，中国在挑战国际规则，但在另一些方面，中国在认为符合自身利益时，又会愿意遵守国际规则。

因此在麦艾文看来，中国现在正处在一个过渡时期，正在探索什么符合自身利益，什么不符合。但最危险的是，美国本身看起来更像一个“修正主义国家”，这就会使这个考量过程变得更复杂；这不仅仅是说特朗普政府，因为美国在很多方面都削弱了国际规范，比方说，麦艾文指出，“国家保护责任”是一个非常“修正主义”的观念，因为它削弱了传统的国家主权，但另一方面，麦艾文认为他有足够的理由担心中国将会是一个什么样的崛起强权。

5月初在华盛顿举行的未来安全论坛上，美国国务院政策规划主任斯金纳（Kiron Skinner）在讲话中称中国是独特的“长期威胁”，美国政府面对着“与一个真正不同的文明进行斗争”。她说：“这是我们第一次有一个非白人的强大竞争对手。”欧伦斯问在座专家对此“文明冲突”论述的看法。

董云裳认为，很不幸的是，这个发言在14亿中国人中的播放频率，远超在3.3亿美国人中的流传。但她认为这并不反映大多数美国人的看法，也不足以反映中美之间的关系。

但这个论述是不是反映了美国国务院甚至国家安全委员会内部的想法？

麦艾文认为，解释特朗普政府的一些发言很困难，就是因为没有正规程序。很难看出国务院部门是否支持国务卿，或者国务卿能否整合部门力量。把中美关系视为文明之间的冲突，对任何人都没好处，这暗示着像是“冷战”时期的意识形态对峙，而事实并不能证明这个论点；而且，如果你认为中美之间是竞争，你就会朝向一个很具竞争性的关系迈进，这并不符合美国利益。罗素认为，除种族歧视外，带着这样的眼镜去看世界，一下子就把竞争者打成敌人，将会造成歇斯底里的反面效果。

结语

从这些“中国通”分享的信息里，我们可以感觉到，惩罚性关税的去留，并不能光靠短期内的贸易协定来定夺。除了贸易协定可能保留部分关税机制外，更重要的原因是，目前的贸易战已经延伸到科技战，以及意识形态角力。在这样的情况下，关税很可能会不时被重新提出来，作为谈判筹码，制造危机场景，甚至成为定义双方关系的惩罚或激励机制。

而随着时间的推移，如果双方或任何一方觉得，贸易协定本身并不能从本质上解决双方之间最关键的冲突，短期内要达成协议，将会越来越困难。

因此，这些专家的观点给予我们的重要启示是，中方在考量对付贸易战的策略时，不能把希望过多寄托在美国内部反对关税的声音上；尽管随着关税范围扩大，随着关税对整体经济造成负面影响，会有更多企业、团体和消费者站出来反对关税，但这些异议是否足以造成完全的政治风向改变，尚有待观察。

我认为贸易战最大的启示是，不能期待双方的动机、目的或策略会一成不变，在双方出招、接招、过招过程中，各自如何反应，会进而影响双方互动，重新定义双方之间的关系。