香港行政长官林郑月娥在香港立法会拥有非常忠诚的多数席位。她享有中国政府的全力支持。她还有一个随时准备推动其议程的庞大官僚机构。

然而周六，她被迫无限期地推迟了她为赢得一项法案的通过而长达数月的努力，该法案将允许香港政府将犯罪嫌疑人引渡到中国、台湾和其他地方。林郑月娥的决定是自2012年习近平成为中国最高领导人以来，中国在政治问题上最大的一次让步。

大批示威者走上香港街头，进行越来越暴力的抗议活动。当地工商界领袖也开始反对林郑月娥。就连北京的官员也开始对其判断力产生怀疑，认为她在这个问题上自找麻烦，分散了对他们真正的优先事务——让严格的国家安全立法在香港获得通过——的注意力。

香港政府面临的风险是，公众（尤其是年轻人）可能会产生这样一种印象，那就是，暴力抗议是阻止不受欢迎的政策举措的唯一途径。自1997年香港从英国回归中国以来，政府在相继发生的一起起重大事件中软化态度、改变路线之前，抗议活动的暴力程度不断上升。

一周前，多达100万人举行了反对修订《逃犯条例》的和平游行。但政府的立场只是在上周三发生了一场规模更小的示威活动后才开始转变。上周三的抗议活动以和平的方式开始，后来发生了某些抗议者撬起砖头扔向警察，警察用橡皮子弹和催泪瓦斯予以回击的情况。

香港民众抗议警察暴行和拟议中的引渡法。 CARL COURT/GETTY IMAGES

在周六下午的记者会上，林郑月娥否认她宣布无限期推迟只是为了防止在定于周日举行的集会上发生进一步的暴力。

“我们的决定与明天可能发生的事情无关，”她说。“这与安抚民意的打算——愿望——毫无关系。”

但这个说法引起了广泛的怀疑。香港浸会大学的政治学者高敬文(Jean-Pierre Cabestan)说，一周前的那次适合家庭的游行不足以传递一个信息。

“不对当局施加一点暴力和政治压力的话，你什么也得不到，”他说。

陈方安生在2001年退休前一直是香港的二号高级官员，现在是一名民主倡导者。她说，“不让投票，人民被迫采取走上街头的方式来表达自己的声音。”

去年，林郑月娥与中国国家主席习近平举行会面。目前尚不清楚的一个问题是，林郑月娥在提出这一法案前，与北京方面进行了多少磋商（如果有的话）。 FRED DUFOUR/AGENCE FRANCE-PRESSE — GETTY IMAGES

在1997年回归后的头几年，香港政府的反应往往更为灵敏。2003年，在50万人和平游行后，前届政府放弃了让国家安全法案在立法会获得通过的努力。

那次游行非常温和，没有一个人被逮捕，位于抗议者游行路线结束处的梵克雅宝(Van Cleef & Arpels)珠宝店的工作人员没有关闭商店的保安钢百叶窗，甚至没有把商店窗口展示的极为昂贵的钻石首饰收起来。

修例的失败充分表明了北京在香港所面临的核心困境。北京希望对香港保持全部控制权，所以不允许在这片半自治的领土上实行全面的民主。

然而，由于没有民主，接连几届香港政府都因低估或忽视公众的担忧而陷入政治危机，而且每次危机都让北京受到一些指责。几位与林郑月娥关系密切的顾问说，目前还不清楚她是否在修例前与北京领导人进行过讨论。

周六，林郑月娥一再拒绝讨论她与中央领导人的谈话。

上周三，示威者与防暴警察在立法会外面发生冲突。 LAM YIK FEI FOR THE NEW YORK TIMES

事实也证明，香港政府在面对公众的强烈抗议时，更倾向于坚持下去，至少在抗议之初是这样。

香港领导人越来越多地附和北京高层官员的说法，认为抗议是外国势力煽动的。这种外国影响似乎包括香港民主倡导者在访问华盛顿时与美国官员和政界人士安排的会面。

尽管如此，林郑月娥及其高级顾问们一直不相信抗议者们的真诚。

“我认为骚乱是由外国势力煽动的，香港的年轻人令人遗憾地被操纵了，参与了骚乱，”林郑月娥的行政会议成员任志刚说。

对外国影响的怀疑让林郑月娥周六的退却更出人意料。不过，她走上本周的公共政策惨败之路似乎是从去年11月开始的。

林郑月娥和她的高级助手们曾在那个月前往北京，罕见地受到习近平的接见。据官方的新华社发布的一份文字记录，习近平发表了长篇讲话，要求他们维护国家安全。

讲话中似乎包括这样一个信息：香港不能无限期地推迟履行《基本法》赋予香港的法律责任，那就是实施针对煽动叛乱、颠覆国家政权、分裂国家和叛国罪行的国家安全法。

律政司司长郑若骅今年四月在香港立法会就《引渡法》向媒体发表谈话。 VINCENT YU/ASSOCIATED PRESS

“港澳同胞要完善特别行政区同宪法和基本法实施相关的制度和机制，”习近平说。

但2003年的经验突显了通过国家安全立法的难度。去年冬天还发生了另一件让林郑月娥深受困扰的事情。

她收到了一名在台湾被杀的年轻女子的父母写给她的五封信，据称凶手是该女子的男友，在杀人后返回了香港。香港和台湾之间没有引渡条约，这让将那名年轻男子引渡到台湾变得更为复杂。台湾是一个民主自治的岛屿，北京将其视为中国的一部分。

林郑月娥决定，应该向立法会提交一份只有十条条文的简短法案，以便政府能更容易地引渡逃犯。

就在为期三天的中国春节假期即将到来之前，该法案被提交到最高咨询机构行政会议召开的一次会议上，几乎没有经过任何讨论就获得了通过——一位了解行政会议讨论情况的人士说，此人要求不具名。

行政会议由政府高官、16位工商界领袖，以及亲北京的立法会议员组成。行政会议是殖民地时期的产物，人们经常批评它是一个几乎不对公众负责的保守团体。

周六，绝食抗议者在立法会附近举行示威。 CARL COURT/GETTY IMAGES

林郑月娥在春节过后的一周很快宣布了《逃犯条例》的修订。

但该法案也要求警方提供法律术语所说的“刑事事宜相互法律协助”。在中国农历新年前出席了那次行政会议的香港最高财政官员和重要的金融届人士没有被告知，修例还将会允许大陆的安全机构提出冻结在香港资产的要求。

据上述了解行政会议讨论详情的人士说，当这些人得知涉及这个时，他们感到惊骇。任志刚没有讨论那次行政会议，信息是了解会议情况的其他人提供的，他们要求不具名，因为有对会议过程保密的规定。

林郑月娥的条例草案不仅让香港公民可被引渡到大陆，也包括在港的外国公民。这让代表西方最大银行以及一些西方最大制造商的有影响力的商会感到震惊，西方大银行的亚洲总部几乎都设在香港，而西方大型制造商们通常让监管大陆工厂的员工住在香港。

香港的工商界开始施加压力，要求暂停修例。现在政府已暂停了对修例的考虑，就连林郑月娥在香港的盟友也表示，几乎可以肯定地说，她没有足够的政治资本，来让北京真正想要的国家安全法得到通过。

香港政府在处理修例上表现出的短处突显了行政长官只对北京负责的问题。然而，北京曾承诺香港拥有“高度的自治”。

中共领导层喜欢这种政治结构，因为它确保了香港政府的忠诚，中共曾在五年前拒绝了要求自由选举的抗议者。但这种制度意味着，香港领导人经常误读、有时甚至忽视公众意见，他们甚至是在来自北京的反馈也很有限的情况下运作。

“如果行政长官是由香港人而不是北京选出来的，也许他或她不会提出这种修例法案，”高敬文说。