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莽夫?谋夫?杜特尔特“亲中远美”内幕
www.wforum.com | 2016-11-18 03:18:23  联合报 | 0条评论 | 查看/发表评论

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�  杜特蒂上任以来,外交风格一直给人"善变"、"莽夫"的印象,但剥去情绪性言论后可发现,背后藏有为达成坚定路线而制订的深沈谋略。 图/美联社

杜特蒂(Rodrigo Duterte),在10月下旬分别访问中国与日本。虽然杜特蒂在短短九天的访问行程中,频频发表令人眼花缭乱的外交言论,但其现阶段的外交路线透过这两次访问也逐渐明晰:为了达成其最重视的国内发展,以牺牲美菲关系来获取中国的援助,底线是保持美菲同盟以吓阻中国的轻举妄动,其余军演、美军部署等皆是用来与中国,以及下届美国政府讨价还价的筹码,并有助于削弱菲律宾国内反对力量的掣肘。

简单来说,杜特蒂所谓的"独立外交"并没有走向部分人士所谓的"亲中远美"。不过在川普成为美国下任总统后,菲日关系可能会进一步深化。

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菲律宾反美声浪:内政考量让杜特蒂似乎倾向于采取与美国保持相当距离的对外政策。 图/路透社


取信中国,牺牲美菲关系的三项操作指标

杜特蒂在今年7月25日首次发表的国情咨文里,宣示将与其所出身的菲律宾南部第一大岛——民答那峨岛——其岛上的共党游击队达成停火,以促进该岛长期以来受内战困扰而落后的发展,并追求在任内改变政府体制为能够包容菲共在内的联邦体制;在经济方面则承诺增加基础建设开支,好改善菲律宾这个拥有七千多个岛屿的群岛国内部的交通。

杜特蒂在外交政策方面强调坚持以南海仲裁作为和平解决南海争端的基础。虽然在国情咨文中的份量相对不起眼,但其实与上述的内政需求密切相关——藉由改变对华政策,吸引极力在全球输出基础建设的中国资金。也有分析指出,杜特蒂想藉助"中国钱"在中央政坛建立自己的政治力量,与其首要政治对手——强烈亲美的菲律宾北部传统政治力量"人民力量革命"(EDSA)集团——互别苗头。

总之,内政考量让杜特蒂似乎倾向于采取与美国保持相当距离的对外政策,不过欧巴马政府的南海政策也替杜特蒂创造主动牺牲美菲关系取信于中国的空间:一方面,美国需要菲律宾作为干预南海局势的最近基地,但另一方面,航行自由行动显然无法阻止中国在南海建设人造岛链长城,而即使美国画下黄岩岛这条"红线",但并未对菲律宾提出若中国执意强行填海,或有其他可能损害菲律宾在南海的主权声索的进一步强硬之举时的具体安全保证,杜特蒂在就任总统前的6月21日就曾宣称,美国驻菲律宾大使告诉他,只有在菲律宾受到中国的攻击时,美国才会兑现美菲协防条约的缔约国义务。

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特蒂迄今仍未在南海立场正式与中国妥协,他本人又有明显的亲日态度,在在令中国难以确信其真实意图。 图/路透社

美国大使拒绝开空头支票的行为,固然有利于避免美中双方因为其他小国的利益而爆发武装冲突,但菲律宾方面听起来可能就相当刺耳。杜特蒂当然更乐于得到这样的"保证",来着手规划实施其"独立自主"外交的政策路线。杜特蒂要取信于中国,除了必须对南海仲裁的态度保持暧昧之外,唯有以美菲关系为牺牲,而以下这三项操作指标,分别代表不同的意涵:

第一,美菲协防条约:菲律宾用以吓阻中国进一步军事行动的最后手段,若将之废除代表菲律宾彻底抛弃美国。

第二,《强化防务合作协议》(Enhanced Defense Cooperation Agreement, EDCA):为期10年的该协定由杜特蒂的前任艾奎诺三世(Benigno Aquino III)于2014年与美国签署,允许美军在双方指定的区域兴建并操作军事设施,或升级菲律宾现有的基础设施,以供美菲双方使用。根据协议,为了更迅速回应突发状况或区域灾变,美军可以在菲律宾预先补给物资和人道主义救援物资等,但不能在菲律宾设立任何永久军事据点,部队只能以轮调方式延长在菲律宾境内的部署时间。

2016年3月,菲律宾据此协定开放由吕宋岛向南延伸至巴拉望、宿雾,以及民答那峨的五个空军基地供美军使用,但不包括位于吕宋岛中部的克拉克空军基地(Clark Air Base)。这让菲律宾成为美国介入东亚的主要"前线",美国得以直接从南海中部实施监控与回应突发局势。由于菲律宾的战略地位重要,美军部署为数不多但极为先进强大的武器,曾在模拟空战中击败F-22的美国海军新一代的EA-18G电战机,也曾在6月进驻克拉克空军基地。註1

第三,美菲双边联合军事演习及南海联合巡航:美菲联合军演主要有三——"两栖登陆演习"(Phiblex)、美菲"海上战备暨训练联合演习"(CARAT Philippines。美国太平洋舰队和多个东协成员国之间都举行CARAT,不仅限于美菲),以及主要针对民答那峨共党游击队的"肩并肩"(Balikatan)。军演及南海联合巡航的象徵性意义远大于实际战略意义,停办对于实质关系的影响最小,却能立刻对外界释放出巨大的讯号。

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菲律宾开放由吕宋岛向南延伸至巴拉望、宿雾,以及民答那峨的五个空军基地供美军使用,让菲律宾成为美国介入东亚的主要"前线"。图为美空军曾部属在菲国空军基地的EA-18G咆哮者电战机 。图/法新社

菲律宾大动作反美,只闻楼梯响

迄今,杜特蒂的所有"反美"行动可谓精心策划,以便利用有限的牺牲,引诱在南海早已陷入四面楚歌境地、急需菲律宾的示好来作为强力宣传的中国,透过付出极高的代价来实施拉拢。其中,没有条约或协定作为基础的美菲合作项目(例如:联合军演),由于可能会"刺激"中国,且又能释放出巨大"反美"讯号,因此就被杜特蒂列入优先废除的目标。

不过杜特蒂本人在言词上总是尽量夸大与模煳,成功塑造出中国感兴趣、日本紧张警惕,美国一时无法立即回应的局面,"成效"也的确如杜特蒂所预期,非常巨大:中国不仅愿意给予90亿美元(菲律宾方面宣称援助总金额高达240亿美元)以上的援助,还同意让菲律宾渔民重返黄岩岛海域捕鱼,尽管其背后可能存在不为人知的条件交换。

菲律宾海岸警备队甚至在11月5日进入黄岩岛周边海域巡逻,是2012年4月中国夺取该岛控制权之后的首次,营造出双方似乎在事实上"共管"黄岩岛的局面。紧张的日本也同样在杜特蒂访问时提出优厚的经济援助承诺与防卫项目支援。杜特蒂的第一回合可说大获全胜。

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2007年在甲米地军事基地的美菲"两栖登陆演习"(Phiblex)。 图/路透社

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"Balikatan 2000"千禧年美菲肩并肩联合军演。 图/美联社

直到11月7日,外界才由菲律宾国防部长洛伦札纳(Delfin Lorenzana)之处得到证实,杜特蒂并未全面取消美菲之间的三项联合演习,而是保留与南海议题无关的"肩并肩",取消显然会在南海议题上直接刺激中国的"两栖登陆演习"及"海上战备暨训练联合演习"。

另一方面,有正式条约或协定为基础的项目皆不在废除之列,这通常是菲律宾能够借美国之手对中国产生吓阻的最重要来源。其中,美菲同盟是重中之重,杜特蒂早已多次宣示不会毁弃,菲律宾准驻华大使齐托·圣罗马纳(Chito Sta. Romana)也证实,杜特蒂不会废除美菲同盟,只是希望减缓紧密程度来发展与中国的关系。

虽然杜特蒂在10月下旬访日时曾宣称,必要时会修改或废除《强化防务合作协议》,且首度具体提出要求美国在两年内撤军的时间表,并暗示可能会关闭目前开放给美军使用的基地。杜特蒂主张撤军及废除《强化防务合作协议》的根据,是菲律宾宪法不允许外国军队驻扎国内的规定,然而菲律宾最高法院在2016年1月12日以10:4的结果裁定《强化防务合作协议》合宪,并在杜特蒂上任后的7月26日最终确认了这项裁定。因此杜特蒂以"宪法规定"反对外国驻军并不合理,而且很有可能将引发政治风暴。

此前,随同杜特蒂访日的菲律宾外长雅赛拒绝证实此项发言的真实性,直到11月7日才同样也由洛伦札纳证实,杜特蒂不会废除《强化防务合作协议》。

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2015年美菲肩并肩联合军演为15年来规模最大的一场,用意在强调美国重返亚洲以及亚太在平衡。 图/路透社

杜特蒂狂言前科累累,中国应对如履薄冰

杜特蒂目前的外交路线让中国感到相当棘手。其友好态度虽有利于宣传,但中国为了进一步拉拢杜特蒂,除了送出经济之外,还必须在南海尽可能在不损及领土主张的情况下让步,好让杜特蒂的路线能在菲律宾国内继续得到拥护——然而,杜特蒂迄今没有明确做出符合中国需要的"搁置",或甚至"抛弃南海仲裁",接受中国向来主张的双边协商架构的承诺。

事实上,也难以想像杜特蒂会这么做,因为这在菲律宾国内便足以引发毁灭他的民族主义政治风暴。杜特蒂或许早已体认到,不可能在六年总统任期内解决包括黄岩岛在内的南海主权争端,目前改以争取南海仲裁当中裁定的黄岩岛渔权为重点,对于进一步的谈判则以拖待变,但不会从南海仲裁的立场撤退。

对中国而言,杜特蒂的言行可能引发两种不利之处:第一,容易落入被认为已经实质遵守南海仲裁;第二,难以信任前科累累的菲律宾与杜特蒂。

首先,中国虽然握有黄岩岛的渔权及填海工事作为为关键筹码,但要如何拿捏时机和尺度并不容易。黄岩岛周边的中国海上执法单位在杜特蒂访华之后,便不再阻挠菲律宾渔民前往该处捕鱼,刻意营造中菲重新回到友好轨道的氛围,宣传中国是因菲律宾抛弃过去的亲美路线,才"允许"菲律宾渔民前往捕鱼。

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八月中国海警在仁爱暗沙(Second Thomas Shoal)附近巡视。 图/美联社

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1997年菲律宾海军跟国会议员于黄岩岛附近礁岩上插旗帜。 图/路透社

然而,南海仲裁也裁定中国虽然实际控制黄岩岛,但并不能剥夺菲律宾渔民在当地的渔权,因此同样能被操作成杜特蒂访华给中国一个在事实上部分遵守南海仲裁的台阶。

美国副国务卿布林肯(Antony Blinken),以及菲律宾准驻华大使圣罗马纳都抱持类似的看法(圣罗马纳稍候为了避免这显然会触怒北京的发言危及其任命,而对中国媒体表示撤回相关言论)。虽然中国外交部强烈否认,然一旦中方从目前给予菲律宾的南海让步中撤退,这次的国际公关形象将付诸流水,将不免成为众矢之的。

再来,菲律宾不乏与中国交好之后迅速翻脸的纪录,杜特蒂个人的信用纪录更是声名狼藉,虽然他大张旗鼓反美言论,但真正代表与美国分道扬镳的关闭基地、废除合作协定,乃至断绝同盟关系等,皆处于"只闻楼梯响"的阶段,没有任何确切行动证明杜特蒂准备将言论转化为政策,反而比较像是藉此对中国"讨钱"。

何况,杜特蒂迄今仍未在南海立场正式与中国妥协,他本人又有明显的亲日态度,在在令中国难以确信其真实意图。长此以往,中国势必难以真正信任杜特蒂,对双方关系的发展是一项不利的变数。

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杜特蒂在外交政策方面,希望藉由改变对华政策,吸引极力在全球输出基础建设的中国资金。 路透社

莽夫或谋夫?善用日本"中间人"的杜特蒂

上任以来一直疲于替杜特蒂的反美言论灭火四处奔命的菲律宾外长雅赛,于10月25日在菲律宾国内电视台宣布,杜特蒂对南海争端的所有"即兴"发言都不算数,绝不影响菲律宾官方对南海的主张。他之所以这么说,是因为杜特蒂访华前接受新加坡"亚洲新闻台"(Channel News Asia)访问时宣称,中国在历史上从未侵略过菲律宾寸土,引起菲律宾最高法院大法官卡皮奥(Antonio Carpio)的抨击,指控杜特蒂的言论涉嫌"出卖"菲律宾国家利益,因为至少菲律宾政府于2009年公布的"领海基线法",就把中国在2012年夺占的黄岩岛划为领土。

这件争议首度显示,杜特蒂在对华政策上稍不留神,就会在菲律宾政坛引发足以对其政权产生威胁的反对力量。这这在菲律宾已有前例:与杜特蒂同样试图藉由搁置南海主权争端来与中国"合作"的亚罗育(Maria Gloria Macapagal-Arroyo)政府,此前也是因为2004年与中国签署的《联合海洋地震工作协议》(Joint Marine Seismic Undertaking, JMSU;原为中菲双边协定,后越南在2005年加入而成为三边协定)遭反对党指控违反菲律宾宪法出卖国家主权与资源,引发极大的震撼。黄岩岛的敏感程度远非《联合海洋地震工作协定》可比,又有海牙仲裁为之背书,这方面若出差错,可想而知无须劳驾什么"境外势力",菲律宾国内排山倒海的反弹就足以让杜特蒂政权吃不消。

在这种情况下,日本就成为杜特蒂外交路线的"安全阀",而且可能在川普上任后变得更加重要。

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美中关系在川普执政的初期,势必有一番较劲与磨合,菲日关系确实可能将如杜特蒂所言,进一步深化。 图/路透社

杜特蒂目前将日本作为双保险,以便万一无法从美中取得期望的经济与安全利益时,能改从日本取得。当然杜特蒂很清楚,能从日本拿到的绝不会比从美中两国要多,尤其日本再怎么样都不可能取代美国在军事上作为菲律宾面对中国的最终后盾,但这让他能保留与美中两国的缓冲,特别是在对美关系上能以日本作为"中间人"。

不过正如杜特蒂极力在对美中的外交上保持主动,对日外交亦不利外。在明知日方一定会谈及最为关切的南海议题,杜特蒂先发制人在安倍开口前就主动表明,将会以国际法作为解决南海争端的依据,且不会诉诸武力。这是日方不断强调的"海洋法治"的基本内涵。但是杜特蒂又表示,在南海仲裁已经出炉的情况下,菲律宾不会对裁决范围以外的议题表示立场,这又限制了安倍可能想拉拢菲律宾"包围"中国的可能,让自己不会成为日本的棋子而触怒中国。

川普在明年就任总统后,其外交政策路线或许让菲日关系有后续升温的可能。此前杜特蒂在访问日本时曾对安倍晋三表示,有鑑于中国强大后可能与美国发生冲突,而日菲两国对中国的立场一致,应强化合作,预防这一局面发生。

目前,川普在经济上对中国采取鲜明的敌视态度,其幕僚也宣称,在军事上要效法雷根总统扩张海军来作为"重返亚太"的坚实力量基础;而习近平在给川普的胜选贺电中,仍试图用中美新型大国关系的框架来与川普定义未来的美中关系。两者的态度很难为对方接受,因此美中关系在川普执政的初期,势必有一番较劲与磨合,菲日关系确实可能将如杜特蒂所言,进一步深化。

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今年10月为庆祝日非恢复邦交60周年,日本向菲律宾提供十艘巡逻船;图为杜特蒂与日本驻菲大使石川握手合影。 图/路透社

在川普上任,美菲的"平等"关系?

川普当选美国新总统之后,杜特蒂发出的贺电强调希望与美国新政府在秉持相互尊重、互利、对民主理念与法治的共享承诺上,深化美菲关系。这一方面主要是内政考量,即对欧美国家目前严厉批判杜特蒂的铁腕扫毒政策的反应,希望川普未来能减少对菲律宾内政的干预。另一方面,也可以想像杜特蒂或许希望试探能否与未来的川普政府,来创造出更"平等"的美菲关系,或许还包括援助条件,以及防卫承诺。

有趣的是,川普曾经严词批评杜特蒂的反美言论"不尊重"美国,未来两个强势领导人要怎么在过去的"不尊重"基础上重新发展出"相互尊重"的关系,颇值关注。杜特蒂在11月15日曾说,他认为能与川普发展友谊,因为川普从未在人权议题上批判他。若川普政府确实愿意减少对杜特蒂政权内政状况的批评,并与杜特蒂重新展开协商,他或许便能藉此收编国内与他对立的亲美势力——例如向来强烈亲美的军方——进一步巩固权力地位。

然而,有鑑于美国民主党强烈批评杜特蒂政府的作为违反人权,我们也不要忘记美国在1970年代初期的尼克森政府时期,也曾因为国会通过民主党提出的"杰克森–凡尼克修正案"(Jackson–Vanik amendment to the Trade Act of 1974)註2,结果触怒苏联,毁了尼克森政府试图与苏联改善关系的努力的往事。这段历史是否会在往后四年重演,值得进一步观察。当然若真的发生,对于美菲关系必然是比现在更加严重的打击。而这是否代表中国的机会呢?

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川普当选美国总统的消息,举世震惊。 图/美联社

川普胜选之后,外界不少分析预期美国对东亚事务的减少,将会造成有利于中国的地缘政治环境。但美国减少对东亚事务的干预,和杜特蒂发展与中国的经济关系,两者在逻辑上并不一致,无法因此导向有利于中菲关系进一步深化的结论,何况杜特蒂与菲律宾的民族主义情绪对中美两国都是不确定因素,他固然厌恶美国对菲律宾的"颐指气使",但也不能在南海议题让步。

杜特蒂上任以来,外交风格一直给人"善变"、"莽夫"的印象,但剥去情绪性言论后可发现,背后藏有为达成坚定路线而制订的深沈谋略。这首先必须感谢前任总统在南海议题上,为其留下巨大的遗产与挥洒空间,否则还能否如此左右逢源大有疑问。当然,国际社会的运作规范不再是大国能随意使用武力"惩罚"小国,也让杜特蒂较无须担心如此"反覆"可能会遭受来自大国的报复性后果。

不过,杜特蒂的外交路线必须有极为细腻的操作,才能平衡来自美、中两大国与菲律宾国内政坛三方的压力。这也表示稍有差错便会前功尽弃。此前,杜特蒂外交中最关键的美国,由于正值大选之故,一直无法展开有效的回应,只能哑巴吃黄连,隐忍在心。不过在明年川普政府就任后,杜特蒂未来如何与其互动,将牵动整个政策的走向,对东亚政局也会有深远的影响。


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